Créé par Trenitalia et Véolia Transdev en 2011 pour exploiter des relations entre la France et l'Italie, Thello a d'abord mis en circulation des trains de nuit au départ de Paris à destination de Venise et l'année dernière en direction de Rome, succédant aux trains Artésia opérés par la SNCF et Trenitalia.

Paris gare de Lyon, 27 avril 2012 - Mise à quai du train Thello à destination de Venise. Il est composé d'une BB36000 loué par Akiem et de voitures couchettes et de voitures lits récupérés auprès des FS, celles-là même qui assuraient jadis les relations Artesia. © transportrail

Thello a obtenu de l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires une réponse positive quant au caractère international d'une liaison Marseille - Gênes - Milan (le contraire eut été surprenant). Thello souhaite en effet mettre en oeuvre un service sur cette relation en 2014.

Toutefois, l'ARAF a été saisie de façon pour le moins étrange par la Région PACA qui redoute une concurrence sur ses lignes express routières entre Marseille et Nice. Ne serait-ce pas plutôt une manoeuvre pour freiner l'arrivée d'un opérateur autre que la SNCF ?

Thello lorgne également sur d'autres relations, notamment Lyon - Turin, et plus surprenant, Paris - Bruxelles, puisque l'entreprise a obtenu un certificat de sécurité pour rouler sur le réseau belge.

Côté FNAUT, le fret, l'économie et le pilotage en question

La Fédération Nationale des Associations d'Usagers du Transport a analysé les deux rapports récemments remis au Premier Ministre en matière ferroviaire : celui de Jean-Louis Bianco sur la gouvernance et l'économie du système ferroviaire, et celui de Jacques Auxiette plus orienté sur le transport régional.

Envers le premier, la FNAUT se montre distante sur trois sujets : les conditions de désendettement, le fret et l'organisation institutionnelle. Sur le premier point, la FNAUT estime que l'abandon de recette provoqué par le portage de la dette au niveau de la structure chapeautant la SNCF et le gestionnaire d'infrastructure pourrait se traduire par la tentation d'élaguer le réseau afin d'en diminuer le périmètre, et donc par des transferts sur route de relations régionales voire nationales (on pense aux Intercités) pour diminuer la dette ferroviaire. La FNAUT préconise une fiscalité écologique fléchée sur le désendettement du réseau.

A propos du fret, l'association pointe les faiblesses sur la politique de report modal, pour laquelle on rappelle que l'augmentation des circulations fret sur le réseau national constitue une source de recette supplémentaire pour augmenter les capacités d'investissement pour le moderniser.

Enfin, sur la gouvernance, la FNAUT s'interroge sur le rôle du "haut comité des parties" alors qu'existe l'ARAF, l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires.

Envers le second, la faiblesse sur le fret est également pointée, en particulier la timide dynamique des OFP. La FNAUT déplore la mise à l'écart d'un véritable statut de délégation de service public pour les TER et les Intercités, et, plus étonnant de notre point de vue, la proposition de transfert aux Régions de la compétence transport des Départements, alors que cette mesure favoriserait une plus forte coordination des offres et des tarifs. A ce sujet, la FNAUT se dit opposée au principe de liberté tarifaire des Régions et souhaite le maintien du barème kilométrique.

L'ARAF s'interroge sur son rôle

L'ARAF réagit elle aussi en s'interrogeant sur les ambiguités du projet qui souhaite afficher un renforcement de l'ARAF, mais tente de la contourner par la création d'un établissement public chapeautant la SNCF et le gestionnaire d'infrastructures. Aujourd'hui, le texte de Jean-Louis Bianco porte surtout sur le contrôle de ce dernier par l'ARAF alors que celle-ci souhaite avoir un droit de regard et de contrôle sur l'ensemble du système ferroviaire (sur l'air "à quoi bon créer quelque chose qui potentiellement existe déjà ?")

Elle propose donc :

• une séparation claire des comptes de la SNCF par activités afin d'éviter les mouvements croisés et la dilution des subventions entre les activités conventionnées et commerciales
• un avis sur les contrats entre le gestionnaire d'infrastructures et les transporteurs
• un avis conforme de l'ARAF sur le futur "code du réseau ferré" mais aussi sur les tarifications de l'infrastructure, des services en gare, des services du fret ferroviaire (cours de marchandises par exemple)
• accéder aux informations commerciales des entreprises ferroviaires
• être le représentant de la France à la Commission Intergouvernementale du tunnel sous la Manche

Lundi 22 avril, l'ancien Ministre de l'équipement et des transports et Secrétaire général de l'Elysée, Jean-Louis Bianco, a remis au Premier Ministre son rapport sur les orientations en vue de la réforme du système ferroviaire français, dont le fonctionnement actuel remonte à 1997 avec la création de RFF.

La séparation SNCF - RFF, liée à la dissociation des activités de gestion de l'infrastructure et de transporteur souhaitée par la directive européenne 91-440, avait donné naissance, pour des raisons de compromis politico-syndical à un système instable du fait de la création d'une fonction de gestionnaire délégué de l'infrastructure, confiée à la SNCF. Ainsi, on avait privé RFF du pilotage opérationnel des opérations sous sa responsabilité. Résultat, une dérive des coûts, des délais, une complexité technico-administrative que le monde ferroviaire observe les yeux équarquillés en se demandant comment les trains arrivent à rouler !

La partition avait aussi pour objectif de délester la SNCF de la dette contractée par l'Etat, notamment avec le développement des lignes TGV. Initialement, RFF était essentiellement vu comme un organisme gestionnaire de la dette. Il est devenu en quinze ans un peu plus que cela.

Suite aux assises du ferroviaire en 2011, il était apparu évident qu'il fallait "réformer la réforme" et unifier le pilotage de l'infrastructure en regroupant RFF, la maintenance, l'ingénierie d'études (toutes deux sous la bannière de SNCF Infra) et la régulation du réseau (Direction de la Circulation Ferroviaire).

Trois EPIC pour gouverner le rail français

Dans notre article du 6 mars dernier, la grande question était de savoir si, pour faire simple, RFF retournait ou non à la maison mère. Compte tenu des prises de position de la Commission Européenne, la France s'oriente vers un choix prudent : un gestionnaire de l'infrastructure de plein exercice (développement, maintenance, régulation) constituant un Etablissement Public autonome (comme l'est aujourd'hui RFF), mais qui ne dépend pas pas du groupe SNCF (comme le souhaitait un temps son Président), mais d'un "établissement-mère" (sic !) qui chapeauterait aussi le transporteur SNCF... et qui ne serait autre qu'un troisième Etablissement Public dirigé par l'Etat. Or en tant qu'actionnaire unique, l'Etat serait toujours l'autorité de tutelle du gestionnaire d'infrastructure et du transporteur.

Bref, un scénario qui ressemble à première vue à France Télévisions, mais qui en diffère au second regard : si France Télévisions a une autorité hiérarchique sur les différentes chaines du groupe, ce ne serait pas le cas dans le système ferroviaire puisque ce "Pôle Public Ferroviaire" serait uniquement destiné à accueillir des fonctions transversales : restent à savoir lesquelles, car si la question des moyens généraux, des ressources humaines peuvent constituer des approches logiques et globalement pertinentes (quoique la question du statut ne manquera pas d'être posée !), la transversalité pourrait aussi concerner la stratégie et on peut comprendre qu'il existe des divergences de vue à ce niveau entre un gestionnaire d'infrastructure qui doit assurer de la productivité à son infrastructure tout en réduisant sa dette, et un transporteur qui doit dépenser le moins possible pour maximiser son chiffre d'affaires sur ses trains.

Une dette à résorber en urgence

La question de la dette est centrale : l'Etat ne pouvait la reprendre au risque de se voir pris dans le collimateur de Bruxelles, voire du FMI (30 milliards d'euros, ce n'est pas rien). Pour ce faire, la mission Bianco propose de mutualiser au niveau du PPU la fiscalité. Ainsi, l'endettement du GIU entrainerait un abandon de recette de l'Etat de l'ordre de 500 millions d'euros par an, c'est à dire la fiscalité acquittée par la SNCF et les dividendes versés à son actionnaire unique.

L'objectif de la réforme est aussi de simplifier les procédures administratives (moins de contrats entre acteurs du système ferroviaire), d'études, de validation et de financement, tout en cherchant des sources d'économies : la productivité visée est évaluée à au moins 1% par an mais les Présidents de RFF et de la SNCF visent un objectif de 2% annuels.

C'est aussi pour cette raison d'endettement que la mission Bianco préconise un sérieux réexamen des politiques d'investissement en privilégiant la modernisation des lignes régionales, l'amélioration des performances des grandes lignes en passant à des vitesses de 200 / 220 km/h contre 160 aujourd'hui, et l'amélioration de la capacité et de la fiabilité des grands noeuds ferroviaires, à commencer par l'Ile de France : à ce titre, Yves Ramette, jusqu'à présent Directeur Général de la RATP, devient Directeur Général Ile de France du GIU.

En outre, le "fameux article 4" des statuts de RFF sera réaffirmé comme règle d'or : la participation aux investissements du gestionnaire d'infrastructures ne pourra dépasser le niveau de recettes escompté afin de ne pas augmenter la dette. Les projets devront donc faire preuve de leur efficacité sur la productivité du réseau.

La mission Bianco propose aussi de renforcer le rôle de l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires pour garantir la transparence du système français dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des activités voyageurs nationales et régionales envisagées à partir de 2019.

Le rapport Auxiette : le rôle des autorités organisatrices

Un second rapport, élaboré par Jacques Auxiette, Président de la Région des Pays de la Loire et de la commission transports de l'Association des Régions de France, a pour sa part mis l'accent sur le rôle des autorités organisatrices dans le nouveau système ferroviaire. Ses positions sont très majoritairement convergentes.

On notera que les Régions demandent la transparence financière sur l'utilisation de leurs subventions tant sur l'infrastructure que l'exploitation : en ce sens, la SNCF devrait présenter dès l'été des comptes par ligne.

Elles demandent aussi la liberté tarifaire, puisqu'elles dépendent aujourd'hui du barème kilométrique national, ce qui ne leur donne ni de moyens sur les coûts ni sur les recettes du TER.

Point de divergence, le rapport Auxiette suggère l'intégration dans le GIU des gares pour une vision exhaustive... et peut-être parce que les recettes tirées des baux de location pour les commerces pourraient alimenter la ligne de désendettement.

Vu que les Régions financent intégralement l'acquisition des matériels roulants, elles en demandent la propriété pleine et entière, alors qu'elle demeure aujourd'hui à la SNCF, à l'exception des rames en crédit-bail dans certaines Régions.

Par ailleurs, elles souhaitent se placer en position de coordination sur les politiques intermodales avec les transports urbains et départementaux

Enfin, on notera la proposition 29 qui ne manquera pas d'alimenter les débats du monde ferroviaire puisque les Régions souhaitent être maître d'ouvrage des projets qu'elles financent sur les transports de proximité : les EPIC du système ferroviaire seraient "assistants à maîtrise d'ouvrage".

En conclusion, l'objectif reste la mise en oeuvre de la nouvelle organisation au début de l'année 2015, laissant un peu plus de 18 mois aux acteurs pour se préparer à des changements pour le moins conséquents.

Le gouvernement Ayrault semble se rapprocher de la position défendue par la SNCF. La gestion de l'infrastructure serait réunifiée intégrant dans une même structure RFF, SNCF Infra et la Direction de la Circulation Ferroviaire. Cette nouvelle entreprise publique serait rattachée à la holding SNCF tout en étant comptablement indépendante, comme l'exige la directive européenne 91-440. La France pencherait donc le modèle allemand, celui qui aujourd'hui est dans le collimateur de l'Union Européenne qui lui reproche un manque de transparence dans le cadre de l'ouverture du marché à des entreprises concurrentes de l'opérateur historique. Autant d'éléments qui nécessitent une certaine prudence quant à la solidité de cette position.

RFF : une naissance dans la douleur

En 1997, après les grèves de 1995 qui avaient révélé la crise du système ferroviaire français, le gouvernement Juppé avait procédé à la séparation de la gestion et de l'exploitation du réseau ferroviaire en créant un établissement public qui devait d'abord principalement gérer la dette d'Etat sur le réseau ferroviaire, et qui a été chargé de construire une politique de maintenance et de développement, alors qu'il était question d'amputer le réseau du tiers de son linéaire.

Pour financer RFF, le principe de péages avait été mis en place sur le réseau : chaque train devant payer une redevance d'accès et d'utilisation du réseau, avec différents critères. Ces péages étaient censé couvrir les coûts d'entretien du réseau. Or en réalité, seuls les péages en Ile de France atteignent cet objectif. Malgré le relèvement de ces redevances, suscitant de vives réactions à la SNCF, notamment lorsqu'ils concernent le TGV, l'équilibre n'a pas été atteint, amplifiant le manque de ressources du réseau ferroviaire.

Propriétaire en plein titre des infrastructures et d'une partie du patrimoine foncier (les gares demeurant à la SNCF), RFF a néanmoins pu engager une politique de rationalisation des surfaces. L'entreprise publique a aussi, et surtout, mené à bien la réalisation des LGV Méditerranée, Est et Rhin-Rhône, ainsi que la modernisation de plusieurs milliers de kilomètres de lignes classiques, en particulier dans le cadre des Plans Rail initiés par les Régions.

La réalisation de ces travaux ne fait pas que des heureux : compte tenu de l'ampleur de la tâche, les contraintes sur la conception des horaires est maximale compte tenu des marges de financement mobilisables. On peut même s'interroger sur un effet de balancier : RFF demandant SNCF Infra d'améliorer sa productivité, la différence entre la productivité recherchée et celle réalisée se fait par le biais de fermetures partielles ou complètes, et ce sont les activités de transporteur de la SNCF (comprendre, le voyageur !) qui subissent les conséquences. Enfin, RFF a également engagé un vaste programme de centralisation de la commande du réseau en 17 postes de régulation, contre 17000 aujourd'hui.

Malgré ces sujets qui peuvent animer les échanges, entre le mouvement des Régions en faveur du développement de l'offre TER et l'intérêt de RFF à voir son réseau proposer un maximum de sillons, les enjeux étaient au moins partiellement convergeant et au fil du temps, RFF a saisi l'enjeu d'une coopération avec les autorités organisatrices dans la recherche d'un meilleur usage du réseau. En revanche, RFF a toujours pointé la faiblesse du fret comme une des causes des faibles ressources d'exploitation du réseau.

Reste que la partition était restée au milieu du gué. L'ingénierie était pour grande partie restée dans le giron de la SNCF, les équipes opérationnelles de maintenance aussi, de même que les horairistes et régulateurs. Le partage des gares avait pris un tournant kafkaïen : à RFF les quais, les passerelles,  souterrains, verrières et abris de quais en marquise ainsi que l'éclairage ; à la SNCF les gares et le mobilier léger à quai (bancs, poubelles, petits abris, systèmes d'information).

Trois possibilités, une orientation... mais encore beaucoup de questions

La France avait trois possibilités :

• le statu quo, confortable à court terme mais calamiteux à moyen terme ;
• le modèle allemand, avec le retour dans le giron SNCF de RFF;
• le modèle espagnol ou suédois, avec un gestionnaire d'infrastructures gérant toutes les installations fixes, y compris les gares, laissant à l'opérateur la relation avec les clients, celle du transporteur.

C'est la deuxième qui aurait donc été retenue.

Elle est toutefois lourde de responsabilités pour la SNCF qui devrait assumer désormais seule toutes les responsabilités et devrait démontrer qu'elle est capable de faire mieux avec cette nouvelle organisation : mieux que l'ancienne, celle de 1997 ; mieux que les temps historiques d'une entreprise intégrée mais qui avait tendance à se focaliser sur quelques secteurs du transport et négliger le réseau capillaire régional. Entre temps, la régionalisation est passé par là et a permis de sauver - au moins jusqu'à présent - les lignes secondaires, et la SNCF a très progressivement pris le tournant du transport du quotidien. Il lui reste encore beaucoup - énormément - à faire pour atteindre le niveau d'attente de la population, notamment autour des grandes villes.

La nouvelle organisation dessinée par le gouvernement réunifierait la gestion des infrastructures... mais maintiendrait la structure RFF en tant que gestionnaire du réseau. RFF sera rattaché à la holding SNCF... ce qui pose encore quelques questions :

• Quelles seront les prérogatives de chacune des composantes de la holding ? comment l'indépendance des fonctions sera assurée ?
• Comment se réorganisera la maîtrise d'ouvrage, la conception des opérations de maintenance et de développement du réseau, entre RFF et SNCF Infra ?
• La réintégration sera-elle source d'efficacité (dans la conception des opérations, dans leur planification, dans l'impact sur les circulations) et de productivité des ressources humaines et budgétaires (en clair, fera-t-on mieux pour moins cher avec moins de monde ?). Bref, pourra-t-on faire mieux sur le réseau sans dépenser plus ?
• Comment se comportera face aux opérateurs privés un gestionnaire d'infrastructure intégré dans la même structure que l'exploitant principal ? Y aura-t-il équité de traitement, notamment sur le fret, où le - très léger - rebond de 2011 est principalement dû à l'effet amortisseur des opérateurs privés, masquant l'effondrement des tonnages de la SNCF ?
• Les vieux démons ne risquent-ils pas d'être de retour quant à l'utilisation du réseau ? Quelle sera la politique d'aménagement du territoire de la nouvelle organisation ferroviaire, dans un contexte de conjoncture économique difficile, alors que la SNCF fait ses marges les secteurs d'activité subventionnés directement (le TER) et indirectement (le TGV, puisque le péage ne reflète pas l'amortissement des charges de capital, in fine supportées par le contribuable via la fiscalité nationale et locale, ni la réalité des coûts de maintenance du réseau, n'évoluant qu'à la marge via les péages) : qu'en sera-t-il sur la gestion de l'infrastructure et la politique de développement du réseau ? La nouvelle holding ne sera-t-elle pas tentée de fermer certaines lignes ?

Le scénario retenu ressemble à celui qui a conduit à la création de France Télévisions par le regroupement en 1990 d'Antenne 2 et FR3, devenues en 1992 France 2 et France 3 : malgré la présidence commune, les deux entreprises ont conservé leur hiérarchie, leur structure opérationnelle (information, sports, programmes...), sans réelle rationalisation.

L'incertitude européenne

Assurément, le modèle allemand était assuré d'être adopté par la France, pas tant parce qu'il est de bon ton de faire comme le voisin, mais aussi parce qu'il permettait d'esquiver un sujet socialement difficile. La SNCF saura-t-elle être la DB française de demain ? Le feuilleton ne fait que commencer puisque  le gouvernement précise que rien n'est réellement tranché sur la position du gestionnaire unifié de l'infrastructure, compte tenu de l'incertitude sur la compatibilité du scénario présenté avec les prochains textes européens qui devraient accentuer la demande de séparation entre l'infrastructure et les transporteurs.

L'Europe milite en effet pour la séparation forte entre le propriétaire des installations, qui à ses yeux doit être chargé de la maintenance, du développement, de l'accès et de la régulation du réseau : un modèle notamment adopté par l'Espagne qui a ajouté les gares dans le giron de l'infrastructure afin de procurer des recettes supplémentaires par les loyers des commerces en gare... mais ardemment combattu par la DB et la SNCF qui donnent ensemble de la voix à Bruxelles.

Suite au prochain épisode ?

RFF a présenté ses orientations sur la tarification des péages en 2013. L'année 2012 verra les redevances d'utilisation du réseau augmenter de 1,5% en 2012 pour les TGV et de 2,5% pour les TER. Pour 2013 donc, la hausse serait de 7,4% pour les TGV et de 5% pour les TER, ces derniers pouvant en revanche bénéficier d'une baisse de 5% de la redevance de réservation pour les sillons cadencés. En moyenne, la hausse sur 2013 atteindrait 4,5%. RFF indique que cette hausse reste inférieure à celle des coûts d'entretien du réseau ferroviaire, évalués à 5,8%.

Sans surprise, la SNCF considère que cette hausse pénalise les résultats de son activité TGV, en proie ces derniers temps à quelques turbulences économiques, la marge dégagée par l'activité se réduisant d'année en année. Pour certains observateurs, c'est le signe que le modèle économique du TGV atteint ses limites, pas seulement du point de vue de son attractivité commerciale, mais aussi par la réalité des coûts de maintenance des lignes à grande vitesse. D'autres remarqueront que la hausse des péages est en partie liée à la hausse des coûts de maintenance demandés par la SNCF, gestionnaire d'infrastructures délégué. Mais le problème de fond est aussi une question de volume : le réseau ferroviaire reste globalement peu utilisé (bien moins qu'en Allemagne, en Suisse ou au Royaume-Uni), notamment en raison d'un trafic fret désespérément faible.

C'est l'abritre du rail, l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires, qui se prononcera in fine sur le niveau de la hausse des péages.

L'autorité de régulation des activités ferroviaires, l'ARAF, s'est prononcée sur les désaccords entre RFF et la SNCF sur le niveau des péages acquittés par les exploitants ferroviaires. L'ARAF a donc validé le principe d'une augmentation des péages en 2012, de 4,7% pour les TGV et de 2,5% pour les trains régionaux, mais elle a considéré inappropriée le projet de surtaxe envisagée pour les trains à deux niveaux, tout comme la distinction sur le réseau ique entre les niveaux de péages appliqués aux TER, aux liaisons nationales et aux trains internationaux.

L'ARAF va plus loin et considère que la coordination de l'organisation des travaux de maintenance et de rénovation des infrastructures peut et doit encore progresser, y compris sur la productivité des moyens alloués. En outre, le "gendarme du rail" préconise de rapprocher RFF et les techniciens en charge des sillons et des circulations ferroviaires de la toute récente Direction des Circulations Ferroviaires, aujourd'hui séparée des activités de la SNCF et pilotée par un fonctionnaire nommé par l'Etat. Une préconisation fondée mais socialement délicate quand on sait qu'elle concerne 14000 agents de la SNCF.

L'année prochaine, l'ARAF préconisera-t-elle l'intégration de l'activité Infrastructures de la SNCF dans RFF, comme l'Etat l'avait déjà suggéré voici quelques années ? Autre sujet socialement délicat, mais les relations entre RFF, propriétaire du réseau ferroviaire, et SNCF-infra, gestionnaire délégué pour le compte de RFF, ne sont pas des plus simples ni des plus efficaces pour gérer un réseau en grande partie vieillissant et dont les grands carrefours saturent...

L'ARAF, l'autorité de régulation des activités ferroviaires, est officiellement installée depuis ce premier décembre. Son rôle ? Arbitrer les conditions d'attribution des sillons ferroviaires entre les différentes activités et entre les différentes entreprises ferroviaires. Un sujet qui est appelé à devenir aigu avec la montée en puissance des opérateurs fret privés, le positionnement agressif de la SNCF qui freine cette concurrence par des surréservations de sillons et de wagons, mais aussi par la perspective à un horizon encore incertain de l'arrivée de nouveaux opérateurs voyageurs. Un acronyme de plus : une EF - entreprise ferroviaire - circule grâce à l'agrément de l'EPSF sur les voies de RFF et peut saisir l'ARAF en cas de litige !

L'ARAF, l'autorité de régulation des activités ferroviaires, est officiellement installée depuis ce premier décembre. Son rôle ? Arbitrer les conditions d'attribution des sillons ferroviaires entre les différentes activités et entre les différentes entreprises ferroviaires.

Un acronyme de plus : la SNCF circule grâce à l'agrément de l'EPSF sur les voies de RFF et peut saisir l'ARAF en cas de litige !