Le rapport du COI 2023-2042

Intitulé « Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leur transition », le deuxième rapport du Conseil d’Orientation des Infrastructures propose ses orientations sur les 20 prochaines années. Si le catalogue de promesses du SNIT de 2011 est bien oublié, il est en revanche instructif de comparer le rapport 2023 avec celui de 2018... voire le rapport Mobilités 21.

On y retrouve quelques constats et propositions qui n’ont rien de nouveau :

• la nécessité de disposer d’infrastructures modernes et en bon état… et le retard français en la matière ;
• l’approche par les besoins pour définir les services rendus et le lien entre les politiques de transport et d’urbanisme ;
• le besoin d’une programmation pluriannuelle des investissements au moins sur 10 ans avec une projection sur la décennie suivante ;
• la prise en compte de la résilience des équipements aux risques naturels, constituant probablement le nouvel axe de la réflexion.

Le rapport a établi 3 scénarios, et privilégie évidemment le médian :

• le cadre défini par l’Etat comme hypothèse de départ, à 53,4 MM€ mais rapidement écarté par le COI car incompatible avec les objectifs fixés par l’Etat (ce qui, sans surprise, a provoqué l'ire du gouvernement) ;
• un scénario « planification écologique » à 106 MM€ répondant aux objectifs fonctionnels de l’Etat ;
• un scénario maximal « priorité aux infrastructures » à 125 MM€ qui ne fait pas consensus parmi les membres du COI, allant plus loin sur les investissements routiers et les grands projets ferroviaires.

Le scénario médian privilégie sans surprise les investissements sur le réseau classique, avec un accent tout particulier sur les grands nœuds ferroviaires avec la perspective de réalisation des RER dans les principales métropoles, représentant un investissement évalué entre 15 et 20 MM€. Les grands projets ne bénéficient pas d’un coup de pouce et ce serait même plutôt le contraire pour certains d’entre eux, ce qui ne manque pas de poser quelques questions sur lesquelles nous allons revenir.

L’un des questionnements majeurs du COI porte sur le financement. Outre la programmation « 10 + 10 ans », la solution de taxes locales d’équipement, comme pour le Grand Paris Express et les grands projets (GPSO, LNPCA et LNMP), semblent faire consensus. Dans le domaine ferroviaire, le COI appelle l’Etat à repenser la tarification de l’usage du réseau et des gares pour la rendre incitative afin de concrétiser le report modal via une augmentation des dessertes.

Port-la-Nouvelle - 30 avril 2016 - L'arc languedocien sera assurément un sujet politique à gérer pour le gouvernement, à plusieurs titres : la ligne nouvelle Montpellier - Perpignan a obtenu sa DUP l'avant-veille de la remise d'un rapport qui préconise au mieux de différer sa réalisation. La section Montpellier - Béziers fait pourtant consensus et répond aussi au besoin d'adapter le réseau au dérèglement climatique, quand la ligne est un peu trop proche de la mer. Au sud, des questions similaires se posent mais un réexamen complet du tronçon Béziers - Perpignan est réclamé par de nombreux observateurs... et potentiels financeurs. © D. Gubler

Renouveler et moderniser le réseau ferroviaire

La posture du COI est assez pragmatique avec augmentation des investissements pour atteindre 3,5 MM€ annuels en 2027. Rappelons que l’audit de l’EPFL préconisait déjà ce niveau d’investissement en 2005… aux conditions économiques d’alors. L'effort serait donc limité, mais semble aligné sur les capacités réelles d’études et de travaux de SNCF Réseau, largement malmenées par une politique de réduction des effectifs pour atteindre les objectifs de productivité de l’entreprise… sans les investissements associés.

Au-delà de 2027, le budget annuel devrait être augmenté pour être stabilisé à 5 MM€ par an de 2030 à 2042. Le COI considère que c’est le « tarif minimum » pour préserver l’intégrité du réseau structurant et éviter les dégradations de performance. Le message a le mérite de la clarté. Il est finalement très proche de celui porté par l’UTP (qui ajoutait au moins 1 MM€ par an pour les grands projets) et de la SNCF (avec les 100 MM€ cumulés de son président).

Cependant, il faudra clarifier les modalités d'augmentation des moyens de SNCF Réseau : s'il s'agit d'une énième hausse des péages, éxpédient habituel, il y a fort à parier que l'effet sera contre-productif, amenant à réduire le nombre de circulations sur le réseau. La France compte déjà parmi les pays où ils sont les plus élevés...

En tête d’affiche, le renouvellement, couplé à la modernisation avec la mise en œuvre réelle du réseau, avec le couple ERTMS et CCR… mais à condition de ne pas mettre sous CCR un réseau obsolète et aux fonctionnalités dépassées (exemple : les plans de voie en entrée de gare). A propos d’ERTMS, le rapport souligne le retard français et appelle à s’inspirer de la démarche italienne, qui ne néglige pas la dimension « matériel roulant » avec la prise en charge par l’Etat de 50% des coûts de modification du matériel roulant, ce qui représenterait pour la France environ 1,5 M€ d’investissement.

Un point particulier sur l’Ile-de-France définit un besoin de 250 M€ par an à partir de 2027, soit entre 50 et 70 M€ d’effort par rapport à la période 2022-2027.

Le fret

« Le report modal ne se décrète pas ». Par ces mots, le COI incite à un réel effort de mise en qualité du réseau et des services, comme préalable au développement du fret, en reprenant les éléments du rapport 4F. Le grand contournement de l’Ile-de-France reprend du poil de la bête alors que le précédent COI l’avait plutôt enterré. En figure de proue : VFCEA revient dans les dossiers prioritaires. Les vérités d’un jour ne sont pas toujours celles du lendemain. A la clé, un réexamen de la politique d'électrification du réseau, cohérent avec la stratégie d'élimination des énergies fossiles dans la traction ferroviaire.

Même chose pour le contournement de l’agglomération lyonnaise (qui a en outre l’avantage de bénéficier par ricochet au RER). Sortant du strict périmètre des transports, le COI souligne – à raison tant cela est évident – qu’il n’est pas de bonne politique des transports de marchandises sans une cohérence avec la stratégie d’industrialisation nationale et les besoins spécifiques à chaque secteur d’activité.

Les moyens préconisés sont évalués à 175 M€ par an jusqu’en 2027 puis 280 M€ jusqu’en 2032 et 310 M€ sur la période 2032-2042.

Saint-Jean-de-Luz - 13 octobre 2019 - Le développement du fret requiert à la fois des investissements pour (re-)créer des installations afin de capter les trafics (chantier de transport combiné, terminaux d'autoroutes ferroviaires), mais aussi un réexamen des arbitrages entre travaux et circulation, aujourd'hui défavorables aux circulations la nuit, domaine de prédilection du fret. Il faudra donc des moyens supplémentaires pour réduire l'impact capacitaire des travaux, donc mieux équiper le réseau (IPCS, banalisation) et le mainteneur (pour maintenir les circulations sur la voie non interceptée). Quant au cas illustré, il faudra aussi s'attaquer au complexe transfrontalier Hendaye - Irun en lien avec le Y basque. © transportrail

Les contrats de plan Etat – Région

C’est probablement la partie décevante du rapport : les CPER restent utilisés comme alternative au sous-investissement de l’Etat sur nombre de domaines hors compétences dévolues aux Régions. C’est évidemment le cas pour le renouvellement des lignes de desserte fine du territoire. Les CPER semblent toujours destinés à porter une grande variété de sujets parmi lesquels les aménagements pour les RER pourraient se tailler une part de choix.

La part Etat devrait être portée de 210 M€ par an (situation actuelle) à 395 M€ en 2028 puis à 555 M€ à partir de 2033. Signe d'une progressivité cohérente avec l'augmentation des moyens à SNCF Réseau. Cependant, encore une fois, comment sera alimenté cet effort ?

Grisolles - 27 septembre 2021 - Toulouse est probablement la métropole qui a le plus besoin d'un développement des dessertes ferroviaires périurbaines compte tenu de la dynamique démographique. Cependant, la troisième ligne de métro est présentée comme une solution miracle, mais dont le périmètre d'action est bien trop étriqué. Les investissements à consentir pour atteindre un nouveau de desserte adapté sont souvent colossaux : environ 900 M€ pour les seuls aménagements au nord de Toulouse en lien avec la LGV Bordeaux - Toulouse ! © transportrail

Le Puy - 7 septembre 2019 - Pas de RER en vue dans la capitale du Velay. Si la liaison vers Saint-Etienne a son avenir à peu près assuré, celle vers Clermont-Ferrand nécessite des travaux et surtout une desserte accrue, car il est difficile de conquérir des voyageurs avec 2 à 3 allers-retours par jour. Le rapport ne réinterroge pas le principe d'un financement du renouvellement majoritairement par les Régions sur les lignes de desserte fine du territoire, en dehors de tout cadre juridique clair puisque ces dernières n'ont pas de compétence décentralisée sur l'infrastructure. © transportrail

Les grands projets

Le scénario médian opère un tri parmi les projets en cours avec quelques surprises et parfois des raisonnements qui apparaissent peu cohérents.

Ainsi par exemple, le COI soutient la réalisation de GPSO… du moins sur la branche de Toulouse, et temporise la branche de Dax. Comment alors réaliser les objectifs de desserte du RER bordelais sur la ligne d’Arcachon ?

Pour ce qui est de son usage, le Conseil bride l’intérêt de la ligne nouvelle Bordeaux – Toulouse en confirmant la stratégie d’acquisition de rames Confort 200 pour la relation Bordeaux – Marseille. A minima, il eut été souhaitable de souligner que cet usage ne serait que temporaire et appellerait à une réflexion sur leur réutilisation sur d’autres axes (pour aligner l’offre sur Paris – Toulouse et Paris – Clermont-Ferrand aux préconisations du rapport Avenir des TET et pour développer de nouvelles relations), puisqu’entre GPSO et la section existante de la LGV Méditerranée, il y aurait tout intérêt à proposer une liaison à grande vitesse sur cet axe (reste à savoir avec quel matériel…).

Le projet LNMP se retrouve dans une situation inconfortable, alors que la phase 1 fait localement consensus, et se révèle justifiée aussi au titre de la résilience du réseau au dérèglement climatique. La phase 2 mériterait d’être repensée (ligne mixte de bout en bout, avec un profil aligné sur celui du tunnel du Perthus pour réduire l’impact environnemental) pour un usage plus efficient, mais le COI apparaît très prudent sur ce point.

La liaison Paris – Normandie fait l’objet d’une analyse ambiguë, tendant à minorer l’intérêt de la section francilienne - au point de proposer une solution par autocars avec voies réservées sur l'A13 et l'A14 - et à majorer l’intérêt de la traversée rouennaise. On serait tenté de penser que le COI a inversé les paragraphes, car il y a une totale incohérence entre le rapport 2023 et le rapport 2018 : consternant !

Houilles - Carrières-sur-Seine - 27 août 2021 - Au chapitre des points faibles du rapport, la liaison Paris - Normandie : privilégier la traversée de Rouen par rapport à la sortie de l'Ile-de-France est un contresens total, que le COI essaie de compenser en suggérant de développer des services d'autocars entre Paris et la Normandie. De quoi décrédibiliser une bonne partie du contenu de ce document... voire de ses auteurs ! © transportrail

Sur la liaison Lyon – Turin, il est assez déroutant de voir le COI proposer une temporisation sur la ligne nouvelle depuis Lyon, alors que le tunnel de base est en construction. Le risque est de se retrouver avec une infrastructure nouvelle sous-utilisée en raison de la capacité limitée des itinéraires d’accès. C’est d’autant plus incompréhensible que le rapport soutient la réalisation au plus tôt de la section nord du contournement ferroviaire de l’agglomération lyonnaise. En marge de ce sujet, on voit réapparaître un projet vieux de quelques décennies : un nouveau franchissement du Rhône pour rejoindre la ligne de rive droite. Le sujet Chasse – Givors (une nouvelle traversée du Rhône plus rapide que l'existante plafonnant à 60 km/h) fait son retour mais semble tout de même peu probable.

Le scénario 3 « réaccélère » la branche landaise de GPSO, mais aussi la section franco-espagnole Dax – Vittoria, la réalisation de LNMP, LNOBPL, des accès à la Transalpine et soutient aussi le retour de la phase 2 de la LGV Rhin-Rhône entre Belfort et Mulhouse. Surtout, et à la demande de l'Etat, il rajoute quantité de projets routiers...

Quel que soit le scénario, le sujet Pau - Canfranc est sèchement plaqué en confirmant les orientations de 2018. Néanmoins, la position devra être exposée au gouvernement espagnol, et, côté français, doit déjà irriter le président de la Région Nouvelle Aquitaine. Autant dire qu'il est prématuré de tirer toute conclusion de ce rapport de préconisations.

Les autres grands programmes

Le matériel roulant des TET bénéficie d’un chapitre particulier du rapport. Le scénario de base ne permettrait pas de couvrir le renouvellement du parc sur Bordeaux - Marseille dont le service devrait être interrompu entre la fin de service des voitures Corail et l’ouverture de la LGV.

Pour autant, comme déjà évoqué dans un précédent article de transportrail, les Confort 200 sur cet axe ne peuvent apparaître au mieux que comme une solution transitoire en attendant la LGV, ce qui pose aussi la question de la gestion de cette ligne : l’Etat accepterait-il qu’un TET soit assuré par des rames à grande vitesse, avec le risque de propager la réflexion aux liaisons Intersecteurs ?

Beautiran - 7 octobre 2022 - La transversale reliant Bordeaux à Marseille est un morceau de choix du rapport mais les solutions préconisées tant sur l'infrastructure que sur le matériel roulant témoignent de lacunes dans l'appropriation de la dimension systémique du mode ferroviaire. Cependant, le scénario à grande vitesse sous-entend l'usage de rames Duplex (puisque la France méconnaît toute autre solution), fort peu adapté sur une desserte à arrêts fréquents. Un Zefiro ou un Velaro allongé à 11 ou 12 voitures nous paraît compatible à la fois avec l'emprunt des sections nouvelles dès leur réalisation et les nécessités d'efficacité des échanges sur une desserte proposant un arrêt tous les 65 km en moyenne. © transportrail

Autres éléments sur le matériel roulant, le développement du réseau TET (selon des modalités à préciser) et surtout le renouvellement des trains de nuit, avec la création de nouvelles liaisons : le besoin est évalué à 1,5 MM€ sur 2023-2032. Reste quand même à stabiliser la consistance du projet. Lors de la présentation du rapport, ce sujet a été éludé. Les non-décisions sont inquiétantes catégories les échéances sont proches.

Le COI s’est aussi intéressé au programme de sécurisation ferroviaire, concernant principalement les tunnels et les passages à niveau avec une augmentation d’environ 15% du budget (56 M€ au lieu de 45 M€), à la résorption des points noirs bruit (25 M€ au lieu de 15 M€) et un effort tout particulier sur l’accessibilité des gares avec un budget de référence estimé à 427 M€ par an jusqu’en 20217 puis une enveloppe de 15 M€ par an après la réalisation des travaux les plus lourds.

Les questions de financement

Premier point : les investissements. Le COI n’avait d’autres choix que de considérer que l’Etat n’investit pas assez sur le ferroviaire en France : c’est de notoriété publique bien au-delà de nos frontières. Si le rapport met en exergue le recours aux sociétés dédiées de financement pour les grands projets, avec taxe locale d’équipement, qui pourrait trouver un débouché avec les RER, le Conseil déçoit sur le portage des coûts des autres thèmes. Comment sera dotée la SA SNCF Réseau sans pour autant augmenter des péages de moins en moins soutenables ? Il faudra se résoudre à ce que l'Etat contribue directement au budget du gestionnaire d'infrastructure et à organiser un mécanisme pérenne et incitatif au report modal. Tout est à écrire en la matière : il est par exemple question de solliciter les concessions autoroutières.

Les CPER continueront d’être le levier de financement de multiples actions, dont une partie du renouvellement du réseau qui, normalement, devrait être de l’unique ressort de l’Etat. Il aurait été préférable de dissocier les actions de sorte à préserver l’intégrité de chacune des actions au gré de prises de position politiques. En particulier, sécuriser les périmètres RER, LDFT, fret et modernisation (même si ces thématiques peuvent se recouper plus qu’on ne le pense) aurait au moins le mérite d’assurer une meilleure traçabilité des ressources affectées à chaque programme. A défaut d’une véritable remise en question de la répartition des contributions entre l’Etat et les collectivités locales…

Deuxième point : la tarification de l’usage du réseau ferroviaire. Le rapport fait le constat d’une impasse entre un Etat qui maintient le cap d’une tarification visant la couverture du coût complet pour ne pas avoir à y aller de sa poche et le malthusianisme que cette logique entretient quant à la consistance de l’offre de transport. Le COI souhaite une remise à plat complète de la tarification et de la part incombant aux utilisateurs du réseau pour développer l’usage du mode ferroviaire, tout en préservant des conditions économiques soutenables à la fois pour les utilisateurs et pour le gestionnaire d’infrastructure. La recette miracle n’est pas encore trouvée. A ce titre, le COI souhaite que les gains de productivité futurs des investissements de modernisation soient réinvestis dans la poursuite de l’amélioration du réseau (en clair : pas de dividendes pour l’Etat).

Troisième point : la tarification pour les voyageurs, notamment avec la question francilienne. C’est l’occasion de rappeler que la part supportée par les utilisateurs y a fortement diminué lors de l’instauration du tarif unique et que le mur de coûts annuels supplémentaires avec le Grand Paris Express n’a toujours pas trouvé de solutions en dépit des promesses de l’Etat. La réflexion pourrait d’ailleurs être étendue à bien des agglomérations, pour le domaine des transports urbains. D’ailleurs, l’hypothèse d’une corrélation entre la participation de l’Etat à des investissements sur ces réseaux (métro, tram, BHNS) et un taux minimal de couverture des charges par les recettes semble faire son chemin.

Bref, ce rapport est loin d'avoir épuisé toutes les questions !