Pour un nouveau financement du réseau ferroviaire français

Une paupérisation entretenue de longue date

S’il est un sujet qui ne fait plus débat sans pour autant qu’il y soit remédié, c’est bien le financement du réseau ferroviaire français, et plus largement son modèle économique. La France se situe dans le wagon de queue des pays européens investissant le moins sur son réseau : 45 € par an et par habitant en 2021. L’association allemande Allianz pro Schiene établit une comparaison annuelle et, invariablement, la position française ne cesse de décrocher par rapport aux autres pays européens : une illustration de la « paupérisation » du réseau français, selon le terme de l’Autorité de Régulation des Transports.

A noter que résultat du Grand Duché du Luxembourg semble déformé, peut-être par l'intégration dans l'assiette du calcul les compensations liées à la gratuité des transports publics y compris ferroviaires ?

Le décrochage du rythme de renouvellement du réseau remonte à 1983 – déclinaison ferroviaire du « tournant de la rigueur » - quand furent confirmées les LGV Atlantique et Nord à budget constant de l’Etat. A l’époque, il fallait traiter 1100 à 1200 km par an. Au creux de la vague, au début des années 2000, seuls 500 km arrivaient à être traités.

Si depuis, le seuil des 1000 km est bien atteint, le retard accumulé n’en reste pas moins considérable. L’audit EPFL n’a été que partiellement suivi d’effets et, invariablement, derrière le sous-financement du réseau français émerge rapidement l’interrogation sur sa consistance. L’Etat ne l’a pas encore réellement admis, quelle que soit sa tendance politique.

Un réseau d’abord financé par les péages donc ses utilisateurs

Un article dirigé par le professeur d’économie des transports Alain Bonnafous, publié en mai 2022 dans la revue Transports, Infrastructures et Mobilités établit la situation du financement du réseau ferroviaire et sert de socle à notre analyse.

Quatre sources de financement concourent pour l’instant à alimenter le gestionnaire d’infrastructures ferroviaires :

• les recettes commerciales (péages) provenant de la circulation des trains des différents opérateurs ;
• les subventions perçues au titre des projets, par les CPER ou les dispositifs propres aux lignes nouvelles ;
• les subventions spécifiques ;
• l’emprunt.

Les péages représentent 55% des recettes : ils sont essentiellement constitués des prestations minimales (96% des recettes soit 5,58 MM€ en 2019), correspondant en principe au coût réputé directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire.

Une partie de ces péages sont acquittés par l’Etat pour le compte des Régions : c’est le cas de la « redevance d’accès au réseau », assimilée au coût fixe lié à l’ouverture de la ligne. Il convient de rappeler que 84% des charges du réseau sont fixes : seulement 16% sont liés aux circulations sur le réseau.

En 2021, les subventions représentent 24% des recettes de SNCF Réseau, l’emprunt 14% et les compensations autres 7%.

La capacité d’investissement du réseau dépend donc d’abord du trafic : c’est un serpent qui se mord la queue puisque la situation de référence présente de forts contrastes entre des lignes modérément utilisées et de capacité correcte d’une part et des lignes peu circulées, car leurs équipements – et la réglementation associée – en brident le débit.

Augmenter les péages finira par être dissuasive pour les opérateurs, qui pourront même adapter leur stratégie pour limiter cette charge : la SNCF le fait déjà très bien, notamment avec la généralisation des rames Duplex sur les liaisons à grande vitesse et une approche fondée sur le taux de remplissage des trains. Conséquence : il y a de la place sur nos LGV !

Marcheprime - 15 avril 2022 - SNCF Voyageurs met en avant la capacité d'emport accrue des rames Duplex pour réduire un peu plus qu'à la marge la consistance des relations TGV, tout en affichant un nombre de places assises proposées au moins équivalents aux rames Atlantique ou Réseau. Mais le voyageur est plutôt intéressé par la fréquence, et le gestionnaire d'infrastructures par le nombre de sillons utilisés. © transportrail

A ce stade, il faut rappeler que la directive européenne 2012-34 prévoit que les coûts fixes de l’infrastructure doivent être couverts par les péages, qui peuvent éventuellement inclure des majorations sur certains segments de marché considérés économiquement capables de les supporter pour approcher – sans obligatoirement l’atteindre – la couverture du coût complet, ou pour modérer les demandes de sillons sur des sections en limite de capacité.

La couverture des coûts fixes par les péages avait été atteinte – tardivement – en 2013, signe de la réforme de 1997 n’avait pas été si inefficace puisque ce taux n’était que de 24% à la création de RFF.

En France, l’objectif est la couverture par les péages du coût complet incluant l’amortissement du capital. C’est le moyen commode pour l’Etat de ne pas avoir à investir directement sur la gestion de son patrimoine, qui suppose une dynamique haussière des redevances par le barème et la croissance du trafic. On a vu ci-dessus les limites de ce raisonnement.

S’il faut évidemment s’intéresser aux recettes, il faut évidemment aussi regarder les charges, c’est-à-dire le coût de possession du réseau (circulation, entretien, renouvellement). Atteignant quasiment 12 MM€ en 2019, dont 6,8 MM€ pour la seule partie relative à l’exploitation de l’infrastructure. Elles sont logiquement pénalisées par l’accumulation du sous-investissement, justifiant le maintien d’équipements anciens et onéreux (exemple : le block manuel) pour une performance pas toujours au niveau des besoins (dans le cas cité, un plafonnement du nombre de circulations donc des recettes).

Monestier de Clermont - 29 décembre 2016 - Exploitée en cantonnement téléphonique, la section Vif - Aspres de la ligne des Alpes n'offre pas la capacité adaptée à l'intensité des déplacements sur l'axe qu'elle dessert. Il faudra investir pour augmenter la capacité : ce sera d'abord à la charge des Régions, mais les économies sur les coûts d'exploitation, par la centralisation de la commande, profiteront à SNCF Réseau. © transportrail

La réforme ferroviaire de 2018 fixait comme objectif le retour à l’équilibre financier du groupe SNCF à horizon 2022, mais c’était avant la pandémie de 2020-2021. SNCF Réseau doit néanmoins atteindre cette neutralité en 2024, une fois la dette allégée de 35 MM€, correspondant au coût des investissements portés par l’entreprise pour le compte de l’Etat.

Cette neutralité financière constitue aujourd’hui l’unique priorité de SNCF Réseau. On serait tenté de dire « quoi qu’il en coûte », ou plus exactement quelles que soient les conséquences sur l’activité. Il s’agit cependant de ne pas raisonner qu’en « stock » (le niveau de la dette) mais en « flux » (l’équilibre entre les recettes et les dépenses) donc d’évaluer l’impact des stratégies financières sur le niveau d’activité.

De la productivité sans investissements suffisants ?

L’évolution des recettes est capée par la capacité résiduelle du réseau et la trajectoire d’augmentation des redevances, L’augmentation des péages, contenue dans le contrat Etat-Réseau 2022-2030, est aussi de nature à décrédibiliser les hypothèses de croissance du trafic : l’Autorité de Régulation des Transports juge irréaliste les prévisions du contrat, « décidant » de recettes accrues de 50%, moitié par l’augmentation des barèmes, moitié par des circulations plus nombreuses. L’Autorité envisage logiquement de retoquer une nouvelle fois les propositions d’augmentation de la tarification du réseau par son effet régressif (pour résumer : péages plus élevés = moins de trains = recettes en baisse).

En outre, la hausse des péages accroît le besoin de subvention de l’exploitation, évidemment pour les activités conventionnées, et fragilise la situation des services librement organisés et du fret, ce dernier subissant de plein fouet les effets de la paupérisation sur l’organisation des travaux consommant une importante capacité surtout la nuit.

Les gains de productivité inhérents à l’objectif de neutralité financière sont donc plus difficiles à atteindre. D’où la tendance actuelle à vouloir activer des expédients classiques, tels ceux préconisés dans le rapport Spinetta : supprimer des effectifs dans l’entreprise et réduire la consistance du réseau (si c’était pour en arriver là, il n’était pas forcément nécessaire d’accumuler les réformes) : or tailler dans la consistance du réseau ne génère que des économies marginales, puisque n’affectant que les coûts variables : les coûts fixes seraient alors reportés sur un moindre linéaire. Il faut donc passer à une logique économique.

La « bonne » productivité est donc tributaire d’investissements d’autant plus importants que le « tas de sable » accumulé est considérable, même si une partie de celui-ci incombe aux utilisateurs (cas des Régions pour les lignes de desserte fine du territoire). Comme le disait l’Autorité de Régulation des Transports : « investir aujourd’hui pour économiser demain ».

Sur un domaine relativement simple comme la voie (pardon pour les spécialistes), on peut ainsi identifier un facteur 3 entre une voie moderne pouvant être entretenue avec des moyens industriels et des voies anciennes aux procédés particuliers (exemple : rail double champignon et traverses métalliques d’origine Midi).

L’état-major de SNCF Réseau n’a que cette abréviation à la bouche : « CCR ». La centralisation de la commande du réseau, prochainement abordée par transportrail, serait source d’économies importantes, mais suppose un investissement massif « aujourd’hui » et des économies « demain » et de réaliser préalablement les investissements de modernisation de la signalisation (ERTMS en tête d’affiche) pour permettre les télécommandes centralisées. En amont de cela, la définition des besoins, la cohérence entre le plan de transport visé, le matériel roulant et l’infrastructures, évidemment… Rien ne serait pire que de figer par exemple des plans de voie qui pourraient, surtout dans les grands nœuds, être rationnalisés (faire la chasse aux appareils de voie peu utilisés) et gagner en performance (au prix de la minute gagnée par la construction d’une LGV, les 2 km à 30 km/h à l’entrée de nombre de grandes gares à Paris, Toulouse, Marseille, Strasbourg, Lille etc… sont particulièrement incongrus).

Toulouse Matabiau - 27 septembre 2021 - Contraste révélateur d'un déficit d'approche globale de la performance concernant quantité de gares : près de 2 km à 30 km/h pour entrée et sortir. Frustrant pour des matériels véloces et au regard des investissements envisagés pour gagner du temps... en oubliant qu'on peut éviter d'en perdre. © transportrail

On peut aussi noter que l’organisation des travaux pénalise fortement la circulation des trains – donc les recettes ! – par un déficit d’équipement des grands axes en installation de contresens voire de banalisation, mais aussi par des moyens industriels limités des Infrapôles pour réduire les délais d’intervention qui permettraient un équilibre moins défavorable au trafic.

SNCF Réseau semble émerveillée par les wagons Kirow pour le transport des appareils de voie prémontés en usine ou sur des bases travaux, et par le wagon Robel qui assure une sécurité considérablement accrue aux équipes puisqu’elles travaillent dans un wagon ouvert sur la voie, mieux protégé du froid, de la pluie, de la neige, avec une ergonomie accrue : au final, une meilleure productivité et une organisation qui permettrait la cohabitation travaux – circulation sur la voie contiguë à faible risque sécuritaire pour les agents… bref d’optimiser les coûts opérationnels et de préserver une partie des recettes de circulation pendant les travaux.

De toute façon, l’actuel contrat Etat – SNCF Réseau (avec en moyenne 2,5 MM€ par an sur la période 2022-2030) ne permet pas de financer ces investissements et ne pourra conduire qu’à une attrition du réseau : moins de lignes et pour celles qui subsisteraient, des performances rapidement revues à la baisse, y compris – surtout ! – sur les grands axes.

Saint Erme - 4 juillet 2022 - La transversale Laon - Reims a beau être le maillon d'un potentiel contournement de l'Ile de France pour le trafic fret lié aux ports du Havre et de Dunkerque, elle est surtout une ligne de statut intermédiaire dont les conditions de financement ne sont plus assurées par l'Etat. La crise structurelle va donc s'étendre. © transportrail

Outre l’audit de l’EPFL, on rappellera l’évaluation de l’Union des Transports Publics à 6 MM€ par an, assez proche des besoins compatibles à la fois avec le développement des trafics et la réduction des coûts opérationnels.

Au-delà des péages ?

C’est une conclusion aussi claire qu’évidente : un réseau ferroviaire en bonne santé ne peut pas être financé uniquement par les recettes commerciales, c’est-à-dire ses utilisateurs. Dans la situation française, on ne voit guère comment échapper à un concours direct de l’Etat (puisque c’est son réseau) dans un premier temps pour rattraper le retard d’investissement, d’équipement et donc de capacité et de productivité. Une fois le réseau remis en état, le débat sur la contribution des activités pourra être relancé. La contraction du périmètre affecté à SNCF Réseau, par l’abandon de lignes ou le transfert aux Régions, n’est pas une solution adaptée à la résolution de l’équation économique. Ne parlons même pas des enjeux sociétaux…

En Italie, la relance du trafic, notamment sur la longue distance, avait été provoquée par une décision radicale sur le niveau des péages. En Allemagne, en Autriche et au Royaume-Uni, le trafic fret connaît une activité soutenue alors que les péages pour ces circulations y sont en moyenne 3 fois plus élevés qu’en France, ce qui semble signifier que la disponibilité de l’infrastructure et la qualité de l’exploitation entrent en ligne de compte dans la stratégie des opérateurs (« le prix s’oublie, la qualité reste »).

Rheinbrol - 15 août 2020 - Les péages en Allemagne sont plus élevés qu'en France et pourtant, sur certains axes, les trains de fret arrivent à bouchonner tant le trafic est dense, aux limites de ce que permet l'infrastructure. La 485-008 du BLS remonte la rive droite du Rhin avec une rame d'autoroute ferroviaire. © transportrail

En France, l’abandon du principe unique de couverture du coût complet par les seules redevances semble devoir s’imposer. Néanmoins, une contribution à ce dernier des activités à forte marge peut être demandée. La gestion de la capacité du réseau peut aussi inviter à étaler l’offre sur l’ensemble de la journée, et donc s’avérer profitable aux voyageurs en ayant un service, de préférence cadencé, sans « creux de desserte » avec un tarif intéressant (puisque ces trains seraient en partie au coût marginal). Pour le gestionnaire d’infrastructures, c’est aussi un moyen de lisser les éventuels investissements, en lien avec une planification coordonnée de l’évolution des besoins et des infrastructures.

Les pays qui ont abaissé leurs péages sont aussi des pays dans lesquels l’Etat intervenait déjà plus ou moins fortement dans le financement des investissements sur le réseau ferroviaire.

En France, les gouvernements successifs ont bien du mal à admettre les limites du financement par les seuls utilisateurs du réseau. Pour autant, l’Etat continue d’y croire, comme en atteste le contrat 2022-2030, en dépit de nombreux appels de nombreux parlementaires de sensibilités diverses. L’Etat peut difficilement se déjuger, mais il lui faudra inéluctablement se résoudre à investir directement sur le renouvellement et la modernisation du réseau. Pourraient alors être envisagés des contrats de programme avec des enveloppes pluriannuelles par domaines : Voie – Ouvrages – Plateforme, Signalisation, Traction Electrique, Gabarit, pour ne citer que quelques exemples.

Jouy - 29 mars 2014 - On évoque souvent la situation de la caténaire Midi mais l'axe Paris - Le Mans souffre aussi d'une alimentation électrique très insuffisante. Cette TER2Nng circulant seule, il est probable qu'elle ne soit pas trop bridée. En unité multiple, il faut être économe pour limiter la sollicitation des sous-stations. © transportrail

Inéluctable aussi, le retour à des principes un peu plus conformes avec la législation : les Régions n’ayant pas la compétence sur les infrastructures ferroviaires, les investissements de maintenance patrimoniale devraient être à la charge du seul propriétaire. Pour les opérations de développement (modernisation, électrification, augmentation de capacité), les modalités peuvent être différentes et relever de cofinancements avec les collectivités locales.

Quant aux lignes nouvelles, la mobilisation sans cesse croissante des ressources de ces dernières devient problématique : si on peut admettre leur participation à leur réalisation, la proportion mériterait discussion.

Cet investissement significativement accru de l’Etat serait non seulement la stricte conséquence de sa mission « de droit » mais aussi la concrétisation d’une réorientation de l’utilisation des ressources publiques en faveur de solutions ayant un impact positif sur le plan environnemental et sur la vie quotidienne sur l’ensemble du territoire, et pas seulement les grandes métropoles.

Pour des décideurs mieux éclairés

Enfin, sans la balayer totalement, la vision purement financière doit être à nouveau réintégrée dans une approche économique renouvelée, permettant de jauger réellement le bien-fondé et les multiples impacts des différentes orientations envisagées sur le long terme. Investir plus, oui, mais à bon escient.

Attention toutefois : il s'agit, pour les opérations de renouvellement des installations, d'un exercice extrêmement délicat. La méthodologie en vigueur d'évaluation socio-économique des projets d'infrastructures de transports est basée essentiellement sur la valorisation de gains de trafics et temps de parcours ; elle est avant tout pensée pour évaluer la pertinence des opérations majeures de développement et comparer la pertinence relative de leurs différentes variantes. Et, dans ce domaine, elle constitue un outil d'aide à la décision puissant.

Mais, pour évaluer la pertinence des opérations de gestion courante d'un réseau, elle se révèle inappropriée. En effet, il s'agit d'une approche comparative qui suppose de parfaitement décrire la situation avec laquelle on compare le projet. Une opération de renouvellement des installations constitue simplement un investissement nécessaire au maintien du service existant.... L'évaluation socio-économique de ce type de projet suppose de définir de manière chiffrée le scénario de référence : sans investissement, les performances se dégraderont peu à peu, induisant une perte d'attractivité, jusqu'à l'arrêt d'exploitation de la ligne, dont les conséquences au niveau du bassin de vie sont bien difficiles à décrire et valoriser.

Saujon - 10 août 2010 - Les investissements de renouvellement sur les lignes de desserte fine du territoire prennent généralement pour référence l'arrêt de l'exploitation de la ligne. Le bilan socio-économique est alors toujours négatif, puisque prenant en compte le financement de l'exploitation des services à la charge des Régions. Dès lors, une évolution de la méthode semble s'imposer... © Rail Composition

Le bilan socio-économique a la prétention de pouvoir tout intégrer, tout valoriser, mais la méthodologie de chiffrage n'est pas adaptée. Pour autant, ses principes restent applicables. Ainsi, sans pousser au calcul maladroit d'indicateurs non représentatifs voire trompeurs, une description précise des coûts, avantages et inconvénients (monétisés ou non) du projet (y compris ses variantes) et de la situation de référence, à l'échelle du système ferroviaire et du territoire, synthétisée sous forme d'un tableau multicritères, peut se révéler un compromis suffisant pour aider le décideur dans l'orientation des futurs investissements.