Etat - SNCF Réseau ou le statu quo régressif
Par pudeur, on ne parlera que d'un projet de contrat entre l'Etat et SNCF Réseau, tant le mot « performance » apparaît usurpé : il a été présenté début novembre au conseil d'administration du gestionnaire d'infrastructures. Pour le résumer : le compte n'y est pas. Quelle surprise !
L'Etat peut certes se targuer d'avoir repris la part de dette qui lui incombait : 20 MM€ en 2020, 15 MM€ de plus en 2022. Les numéros d'auto-satisfaction précédemment évoqués dans transportrail ne peuvent vraiment pas faire illusion. Les effets de manche sur certains projets de développement (hors de toute considération sur leur pertinence) ne font pas illusion.
La dotation de renouvellement envisagée est inférieure à l'actuelle, qui est de 2,9 MM€ : en apparence, 100 M€ de moins, ce n'est pas grand-chose, mais c'est déjà beaucoup moins que le contrat signé en 2017, qui devait assurer un niveau d'investissement de 3 MM€ en 2020 et renforcé de 100 M€ au-delà jusqu'en 2025. Non seulement on n'y est pas, mais c'est comme au jeu de l'oie : « reculez de 3 cases ». Surtout, les chiffres sont mentionnés en euros courants, et n'intègrent pas un taux d'inflation annuel, alors que les coûts des matières premières augmentent rapidement. 2,8 MM€ en 2030, c'est beaucoup moins que 2,8 MM€ en 2022. Il faudra donc encore un peu plus serrer la ceinture...
Et encore : l'audit de l'EPFL de 2005 identifiait - déjà - un besoin de 3,5 MM€ par an pour assurer le maintien de la consistance du réseau structurant, sans parler de modernisation ou de développement, et en mettant de côté les lignes de desserte fine du territoire. L'actualisation en 2012 et en 2018 n'ont fait que renforcer la crédibilité de cette conclusion, tout en soulignant qu'il faudrait aussi penser à actualiser aux conditions économiques du moment l'évaluation de ce besoin, et que certains postes d'investissement demeuraient des angles morts... et lesquels : l'adaptation des installations de traction électrique à l'évolution du trafic et à l'arrivée de nouveaux matériels plus puissants mais aussi moins tolérants à une alimentation de qualité inégale, ainsi que le renouvellement de la signalisation. Comme précédemment évoqué dans transportrail, le besoin sur le réseau structurant se situe plutôt autour de 4,5 MM€, sans compter les lignes de desserte fine du territoire qui reposent aujourd'hui essentiellement sur les finances régionales (hors de toute compétence officielle et sans dotation de décentralisation). Le besoin a été évalué par SNCF Réseau autour de 750 M€ par an pendant 10 ans. Les conditions d'intégration de 14 d'entre elles, sortant du champ des CPER suite aux travaux du Préfet François Philizot, restent vagues et on peut craindre qu'elle se fasse aux prix d'un étalement sur une longue durée et avec des ralentissements en attendant...
Bref, dans l'absolu, il faudrait doubler le montant figurant dans le projet du gouvernement !
Sur cette base, il faudrait ensuite évaluer la dose de modernisation du réseau (la centralisation de la commande, l'évolution de la signalisation avec ERTMS en tête d'affiche pour augmenter le débit) et les projets de développement, pour augmenter la capacité dans les grands noeuds afin de réaliser les RER, pour faciliter l'écoulement du fret (par exemple, la mise au gabarit P400 des grands axes), sans compter les grands projets. Autres enjeux qui ne peuvent plus être négligés : l'adaptation du réseau au changement climatique (puisqu'on confond le frein et l'accélérateur) et à l'élévation du niveau des mers et, dans un registre voisin, l'abandon des énergies fossiles et donc l'électrification de nouvelles sections de lignes, couplées à des évolutions sur le matériel roulant.
« Investir aujourd'hui pour économiser demain » dites-vous ?
Le ratio entre la dette et la marge opérationnelle, qui a été fixé à 1 pour 6 dans la dernière réforme ferroviaire (avec un objectif d'atteinte en 2026), devra être réduit à 1 pour 3,5 en 2030. L'objectif de productivité est encore revu à la hausse et probablement inatteignable : 1,6 MM€ par an à horizon 2026. Mais comment faire sans investissements significatifs de modernisation de l'exploitation et de la maintenance ? Pour faire de la productivité sans investissement, les seules méthodes connues sont de faire moins (donc de menacer la performance puis la consistance du réseau) et de compresser les effectifs : un plan drastique a déjà été engagé
Autre singularité rocambolesque de ce projet de contrat : SNCF Voyageurs devra à partir de 2024 verser 925 M€ de dividendes par an à SNCF Réseau pour financer ses activités. Dans un contexte d'ouverture du marché, pourquoi cet opérateur ? Et les autres ? Cette exigence crée une sévère distorsion de concurrence, sous le voile de la solidarité au sein du groupe SNCF. Il est flagrant que l'Etat fait reposer une partie du financement de l'infrastructure sur les activités commerciale de l'opérateur SNCF, ce qui, mécaniquement, perpétue un malthusianisme ferroviaire : cette exigence imposera encore plus d'efforts à SNCF Voyageurs sur la rentabilité de la place offerte, et elle n'aura d'autre choix que de continuer à caper le nombre de circulations en jouant sur la capacité du matériel roulant. Bref, ce qu'elle ne versera pas en redevances de circulation devra être versé par ce mécanisme de transfert de dividende. Pour le voyageur, cela se traduira donc toujours par des trains rares par rapport à la demande et donc des tarifs élevés.
En parlant de tarif, l'Etat table sur une hausse des péages en moyenne de 3,6% par an... mais l'Autorité de Régulation des Transports a déjà mis son véto à plusieurs reprises à des évolutions bien inférieures à ce taux. La cacophonie reste de mise.
A rebours de la communication du gouvernement, il faut bien appeler les choses par leur nom : le projet de contrat actuellement en phase de concertation est un contrat d'attrition ferroviaire.
Financement du réseau : Sénat et Cour des Comptes inquiets
Alors que le nouveau contrat Etat - SNCF Réseau a été présenté au conseil d'administration du gestionnaire d'infrastructures début novembre et qu'il entame son processus de consultation prévu par la loi, le Sénat et la Cour des Comptes tirent conjointement le signal d'alarme, constatant que la situation du réseau ferroviaire reste extrêmement fragile en raison d'un niveau d'investissements insuffisant... et de surcroît calculé hors inflation, ce qui ne fait que réduire l'enveloppe réellement utilisable.
Il faut néanmoins souligner plusieurs points. Si les coûts globaux de SNCF Réseau restent élevés, c'est en partie en raison de ce retard d'investissements. On parle beaucoup de centralisation de la commande du réseau et du déploiement d'ERTMS sur le réseau principal, mais les investissements associés (évalués à 35 MM€) se font toujours attendre du fait d'un contrat trop malthusien. Qui plus est, ce projet ne porte que sur les grands axes, essentiellement gérés en block automatique : les gains de productivité les plus élevés sont sur les lignes où le trafic est géré encore par un block manuel voire du cantonnement téléphonique. Mais cela concerne les lignes de desserte fine du territoire.
Venons-en à elles : revient une nouvelle fois la réflexion sur la consistance du réseau, mais de façon moins brutale que ne l'avait fait le rapport de M. Spinetta en 2018. Les messages sont passés et tant le Sénat que la Cour des Comptes formulent le souhait d'une étude sur la possibilité de développer l'usage de ces lignes. N'oublions pas que s'il y a peu de voyageurs sur nombre d'entre elles, c'est d'abord parce qu'il n'y a pas beaucoup de trains : pour les deux tiers de ces lignes, l'offre ne dépasse pas 5 allers-retours par jour.
A leur sujet encore, Sénat et Cour des Comptes convergent vers les dispositions de l'article 172 de la LOM pour transférer la gestion de certaines lignes de SNCF Réseau aux Régions. Mais celles-ci sont majoritairement prudentes car le mécanisme semble complexe et pose des questions relatives à l'exploitation pour gérer de futures interconnexions entre gestionnaires d'infrastructure. En outre, la loi grave dans le marbre un principe de neutralité financière pour SNCF Réseau. Ce n'est donc pas un levier de désendettement puisque toute économie devra être également versée aux Régions demandeuses.
Autre facteur de productivité : l'organisation des chantiers. Les moyens techniques mis en oeuvre sont fonction des capacités d'investissement : ceux-ci étant limités, les travaux sont effectués selon des processus qui sont d'une efficacité moyenne au regard du linéaire de renouvellement par jour. De plus, faute d'équipement adapté, leur impact est fort sur les circulations, ce qui pénalise les recettes commerciales. Sur ce domaine aussi, des investissements sur l'équipement du mainteneur et sur l'infrastructure (installations de contre-sens, banalisation) pourraient améliorer la performance des travaux et préserver une partie des recettes.
Le niveau des redevances d'utilisation du réseau est aussi pointé par les deux documents : c'est en France qu'elles sont parmi les plus élevées d'Europe, dans l'espoir de couverture du coût complet de l'infrastructure par le trafic. Comme l'intensité d'usage du réseau est moyenne, sinon médiocre, cet objectif est évidemment hors de portée. Le maintien de péages élevés permet à l'Etat de se défausser sur les opérateurs, à commencer par SNCF Voyageurs... à qui on ne cesse de demander de verser des dividendes à SNCF Réseau, là encore pour que l'Etat échappe à ses responsabilités. Et sur un réseau désormais ouvert à la concurrence, ce mécanisme apparaît inéquitable, tandis que le trio péages élevés - capacité limitée - fiabilité moyenne aura tendance à dissuader les candidats à l'aventure en services librement organisés.
Conclusions convergentes des analyses du Sénat et de la Cour des Comptes : les dernières réformes ferroviaires sont de portée insuffisante, la reprise de 35 MM€ de dette était nécessaire mais ne fait pas une politique et aucun dispositif réel ne permet à ce jour d'éviter ni une nouvelle spirale d'endettement ni de nouvelles menaces sur la consistance et la performance du réseau.
Faudra-t-il appliquer des restrictions sévères de vitesse sur le réseau structurant pour faire comprendre l'acuité de la crise ferroviaire ? Mais qui serait capable de porter un tel scénario sans risquer la révocation en Conseil des Ministres ? Surtout à moins de 6 mois des élections nationales...
La Cour des Comptes s'inquiète pour la SNCF
C'est quand même assez rare pour être souligné et à transportrail, on a déjà eu l'occasion d'observer une propension au grand écart des Sages de la rue Cambon en matière ferroviaire, avec des analyses à la pertinence assez inégale. Et cette fois-ci, il y a tout lieu de considérer que le chapitre du rapport annuel 2021 intitulé SNCF : mobilisation réussie mais un modèle fragilisé pourrait se situer du bon côté de la barrière.
Outre son titre qui souligne que la SNCF a globalement réussi à tenir le cap dans la crise sanitaire en dépit d'obstacles de tous ordres, la Cour s'inquiète de la situation du groupe ferroviaire dans les prochains mois et prochaines années. En 2020, l'excédent brut avant impôts, taxes et amortissements (Ebitda si vous êtes rompus aux finances), a plongé à -5 MM€.
Le rapport s'inquiète à plusieurs titres, et pas seulement financiers :
- le spectre d'une SNCF qui continue de s'endetter, alors que l'Etat s'est engagé à reprendre 35 MM€ de dette historique dans la réforme ferroviaire de 2018 ;
- les 4,05 MM€ de recapitalisation annoncés par l'Etat dans le plan de relance ne concernent que SNCF Réseau, essentiellement pour couvrir des dépenses identifiées mais démunies de ressources, et donc absolument pas pour financer les investissements de modernisation nécessaires du réseau ferroviaire ;
- les efforts de productivité demandés à SNCF Réseau vont peut-être au-delà de sa capacité réelle de restructuration et ne sont en aucun cas suffisants pour couvrir les besoins de modernisation ;
- la situation de SNCF Réseau est aussi fragilisée par la diminution des recettes liées aux circulations (-1,11 MM€ en 2020) ;
- SNCF Voyageurs a pu résister grâce au concours des activités subventionnées, notamment les TER et Transilien, mais la chute du trafic est forte, le rythme du retour est incertain car les évolutions de comportements de la population pourraient laisser des traces : aussi, les autorités organisatrices doivent être soutenues et donc bénéficier de la compensation des coûts induits par la crise sanitaire, car les impacts pourraient être assez durables et on n'en connaît pas encore totalement la vigueur ;
- la situation des activités commerciales de SNCF Voyageurs, et donc du TGV, devient dans ce contexte particulièrement préoccupante puisque l'exploitant ne pourra pas rétablir un niveau de desserte tel que celui d'avant le 16 mars 2020 si la clientèle ne revient pas (surtout si elle en est empêchée...) : pour la Cour des Comptes, une activité TGV structurellement déficitaire ferait courir le risque d'un effondrement du financement du système ferroviaire français.
On retient donc de ce rapport qu'il pointe assez clairement les responsabilités de l'Etat, ce que la réponse du Premier Ministre ne semble pas apprécier. La critique d'un Contrat de Performance (du moins qualifié comme tel...) conçu dans l'unique objectif de limiter les engagements de l'Etat au financement du réseau ferroviaire tombe au bon moment, même si elle ne doit irriter nombre d'oreilles ministérielles. La relance de l'activité ne pourra faire l'économie de puissants investissements publics et ce principe d'inspiration keynesienne ne semble guère être contredit. Ce serait l'occasion pour l'Etat de rattraper le retard ferroviaire français. Cela tombe bien, la loi Climat et Résilience a débuté son cycle parlementaire. Malheureusement, elle est d'une déprimante pauvreté en la matière. L'Etat n'arrive toujours pas à considérer le chemin de fer comme une industrie et non comme une administration... alors qu'il a imposé le passage en Société Anonyme dans la dernière réforme.
On savait de longue date qu'il y avait urgence sur les infrastructures. Il y a aussi un sujet de fond, plus complexe, sur les dessertes, et pour l'instant, Etat et SNCF Voyageurs semblent jouer leur propre partition mais sans vision d'ensemble, il est vrai plus difficile à établir avec malgré tout l'ouverture du marché intérieur.
Un vrai Contrat de vraie performance pour le rail français en 2020 ?
L'actuel Contrat Etat - SNCF Réseau dit « de performance » a été signé en 2017 subit - à juste titre - de nombreuses critiques depuis 3 ans. S'il a le mérite d'esquisser une trajectoire sur 10 ans qui n'existait pas juqu'alors, ce contrat très financier ne portait que sur une partie du réseau ferroviaire, mettant de côté les lignes de desserte fine du territoire classées UIC 7 à 9 (soit tout de même un tiers du réseau parcouru par des trains de voyageurs)... et oubliait certains équipements du réseau structurant, ce qu'a notamment pointé l'actualisation de l'audit EPFL-IMDM en 2018, comme la signalisation (ce qui est - un peu - gênant).
L'ARAFER a surpris le petit monde ferroviaire en lançant une consultation publique le 17 juillet jusqu'au 15 octobre prochain. L'objectif est de pousser l'Etat à définir clairement les orientations stratégiques pour le réseau ferroviaire et constituer un outil de pilotage de et pour le gestionnaire d'infrastructures, dans le nouveau contexte suite à la réforme ferroviaire de 2018 : l'Etat reprend 35 des 50 MM€ de dette et, c'est un élément peu connu, la propriété du réseau en application du principe « qui reprend le passif reprend l'actif ». Bref, retour à la situation antérieure à 1997.
Par définition, cette consultation va être assez large et diverse, mettant sur la table évidemment le niveau d'investissement que l'Etat va consentir pour financer l'entretien et le renouvellement du réseau ferroviaire. L'actuel contrat prévoit 2,7 MM€ par an pour le renouvellement, alors qu'il manque environ 520 M€ principalement sur le poste Signalisation et pas moins de 700 M€ pour les petites lignes, si on considère que la maintenance patrimoniale devait être intégralement à la charge du propriétaire du réseau... alors qu'elle est aujourd'hui d'abord supportée par ses utilisateurs, les Régions. Assurément, il faudrait porter l'investissement annuel autour de 3,5 MM€ par an pour renouveler le réseau structurant et accroître assez significativement la participation de l'Etat dans les opérations sur les lignes de desserte fine du territoire.
Elle portera à n'en pas douter sur la tarification de l'usage du réseau avec une question de fond sur la capacité des activités à supporter le coût complet et l'implication de l'Etat pour encourager le développement du trafic, que ce soit sur les liaisons régioanales et le fret... sachant que l'arrivée potentielle de nouveaux opérateurs pourrait amener à appliquer des mesures de baisse des péages déjà pratiquées chez nos voisins, comme en Italie avec l'ouverture à la concurrence. L'ARAFER souhaite, notamment sur les liaisons à grande vitesse, rapprocher la tarification de l'usure réelle en introduisant une pondération selon la masse des circulations.
Elle devra véritablement rompre avec les mauvaises habitudes d'un contrat d'inspiration très financière qui amène à des contresens n'allant pas vers un bon usage des budgets publics. Il est donc souhaitable que le contrat soit écrit dans une logique économique, recherchant le meilleur compris entre les coûts et les fonctionnalités. Aujourd'hui, le contrat favorise les solutions limitant les décaissements annuels même si, au final, le coût de l'opération est plus cher : ce qui compte actuellement, c'est de respecter une trajectoire annuelle, montrant in fine que le contrat n'est pas si pluriannuel qu'on ne le dit...
En outre, il faudra que ce contrat soutienne le couplage entre renouvellement, modernisation des équipements et amélioration des performances. Quelques exemples :
- sur la LN1, l'équipement en ERTMS niveau 2 plutôt qu'un renouvellement à l'identique de la signalisation : le budget de renouvellement de base devrait être mis au crédit de l'opération ERTMS, limitant le besoin de financement au coût supplémentaire de cette solution :
- sur les lignes de desserte fine du territoire, en incitant à l'optimisation des performances, en combinant renouvellement et modernisation, dès lors qu'un programme significatif de renouvellement est étudié, compte tenu de l'écart parfois conséquent entre les vitesses nominales de l'infrastructure et les potentialités du tracé.
Allemagne : la DB sous le feu des critiques
Crispations de plus en plus nettes autour du rail allemand. Trois phénomènes se conjuguent et placent la DB dans une posture difficile face au gouvernement, au Parlement et à la population.
D'abord, la qualité du service enregistre un net recul avec une ponctualité sur les IC et ICE qui est tombée à 70,4 % au mois de novembre, alors que le plan stratégique de la DB mise sur d'importants investissements pour redresser la production : en 2015, la ponctualité moyenne atteignait 76,5 %. Justement, l'impact de la multiplication des travaux ne doit certainement pas être neutre dans ce résultat. L'augmentation du trafic non plus car l'affluence dans les trains devient sur certains axes problématique : le flux de voyageur reste intense surtout lorsque des investissements viennent améliorer l'attractivité du train. Lancée en décembre 2017, la nouvelle liaison rapide Berlin - Munich utilisant la ligne nouvelle entre Erfurt et Ebensfeld, avait déjà provoqué le doublement de la fréquentation de la relation en seulement 6 mois, avec pour conséquence des trains surchargés de nombreux voyageurs ne trouvant de place assise (conséquence aussi de l'absence d'obligation de réservation sur les ICE).
Autre phénomène à l'origine de ces critiques, l'indisponibilité des ICE. Il ressort d'un récent audit du parc que 20 % des rames ne seraient pas du tout ou pas totalement opérationnelles. La fiabilité du parc semble être victime à la fois de fragilités conceptuelles mais aussi de l'intensification de leur utilisation, notamment depuis l'ouverture des nouvelles sections sur l'axe Berlin - Munich. De ce fait, la DB engage en ligne des rames qui ne sont pas totalement bonnes pour le service, soit en différant certaines opérations de maintenance non liées à la sécurité des trains soit par l'engagement de rames dont certaines fonctions commerciales ne sont pas assurées (par exemple des WC fermés). Elle se retrouve également contrainte de composer des trains Ersatzzug (trains de remplacement) composés de voitures IC UIC type X, tout de même autorisées à 200 km/h, avec une BR101 pour éviter des impacts trop lourds sur le plan de transport.
Würzburg - 23 septembre 2018 - Rame de remplacement composée d'une BR101 et de 10 voitures majoritairement du type UIC X qui, en dépit de leur allure contemporaine, ne dont pas oublier un confort relativement ancien et des performances évidemment inférieures aux rames ICE qu'elles sont appelées à remplacer par manque de disponibilité... © transportrail
Würzburg - 23 septembre 2018 - Le succès des liaisons Berlin - Munich ne se dément pas... au point que des dizaines de voyageurs se retrouvent sans place assise. L'ICE se transforme alors en métro à l'heure de pointe pendant plusieurs heures ! © transportrail
Il faut aussi souligner le fort impact de l’incendie survenu sur un ICE3 entre Cologne et Francfort, bloquant la NBS et clouant une partie du parc dans les dépôts pour inspection.
En revanche, la ponctualité (mesurée comme en France à 5 minutes 59) des trains régionaux et des S-Bahn atteint 94%. La crise de production allemande concerne donc vraiment les liaisons longue distance.
Enfin, les résultats financiers de la DB sont en baisse (bénéfice chutant de 17,4% au premier semestre 2018) et la dette dépasse désormais 20 MM€ : la Cour des Comptes allemande demande au gouvernement d'imposer un contrôle plus strict des moyens alloués à l'entreprise... et de clarifier les objectifs entre missions de service public et performance économique de la société anonyme.
En particulier, la Cour des Comptes reproche à l'Etat d'avoir insuffisamment piloté cette entreprise dont il est l'unique actionnaire. Elle reproche à la DB d'avoir privilégié son expansion internationale au détriment de ses activités en Allemagne : 513 des 700 filiales du groupe sont situées hors du pays d'origine et elles représentent 43% de son chiffre d'affaires. Elle suggère une cession massive de filiales en réutilisant le produit de ces ventes sur les activités en Allemagne (gestion de l'infrastructure, entretien des gares et du matériel roulant). Un scénario intéressant... mais un fusil à un coup, qui n'est pas sans rappelé en France la vente des sociétés autoroutières dont on sait aujourd'hui les méfaits de cette vision court-termiste. Ceci dit, que la DB se soit un peu trop dispersée est probablement vrai... et la SNCF aussi...
Pour avoir quelques points de repères franco-allemands, on notera que la ponctualité des TGV en 2018 a oscillé, hors périodes de grèves, entre 75 et 80 %, qu'il reste du chemin à parcourir pour le départ à la seconde puisque seuls 83 % des TGV partent dans la minute prévue, et même 73 % pour les liaisons Intersecteurs et Ouigo. Malgré la grève à rallonge du printemps et les conflits locaux toujours aussi nombreux, la fréquentation des trains a connu au deuxième semestre un net rebond (+7% sur l'été 2018 par rapport à 2017 pour les TGV, et même +15% pour les TER) mais il est encore trop tôt pour savoir s'il se prolongera et s'il permettra de neutraliser les effets des mouvements sociaux. Quant à la dette du système ferroviaire, elle continue d'augmenter pour atteindre 48 MM€ en fin d'année 2018...
Notre dossier sur le programme de la DB Zukunft Bahn (demain le rail) a été mis à jour...
Dette, financement du réseau : des avancées
A l'issue de la série de rencontre entre le Premier Ministre et les organisations syndicales, la reprise partielle de la dette de SNCF Réseau est bien confirmée : l'Etat reprendrait 25 MM€ en 2020 et 10 MM€ supplémentaires en 2022, soit 35 des 46 MM€ accumulés.
En revanche, sur le financement du réseau, l'effort annoncé est de 200 M€ par an... seulement. L'audit sur l'état du réseau met en avant une lacune de l'ordre de 500 M€ par an, ce qui semble être le niveau minimal d'effort que devrait faire l'Etat pour infléchir la trajectoire de vieillissement du réseau structurant... sans compter la question de plus en plus centrale du financement du renouvellement des petites lignes.
La reprise de la dette devrait néanmoins avoir un effet bénéfique puisque les intérêts de celle-ci seraient eux aussi substantiellement allégés, ce qui pourrait redonner de nouvelles marges de manoeuvre pour le financement du réseau. Mais il va falloir à l'Etat être plus ferme et plus précis sur ses intentions en la matière.
Histoire du transport ferroviaire régional
Le contexte s'y prête naturellement. Alors que la question du maillage du territoire par le réseau ferroviaire est toujours - plus que jamais - d'actualité, il n'est pas totalement inutile de regarder pour une fois dans le rétroviseur pour mesurer l'évolution du contexte.
transportrail vous propose cette vaste rétrospective qui succède à un dossier que nous avions préalablement élaboré sur deux décennies de régionalisation du transport ferroviaire et qui est absorbé par cette étude en trois volets, qui s'appuie notamment sur l'ouvrage de Pierre Zembri, Pierre-Henri Emangard et Bernard Collardey, Des omnibus aux TER, publié en 2002 aux éditions La Vie du Rail et que nous avons prolongé jusqu'à l'actuelle époque.
Evidemment, il est complémentaire de notre grand dossier Les petites lignes sont-elles un grand problème ? et de nos études de cas.
Réforme ferroviaire : "remontada" sur les petites lignes ?
L'avenir du système ferroviaire occupe largement les médias et le quotidien des milliers d'usagers qui doivent composer avec les lourdes perturbations du service pour cause de grève perlée. Le projet de loi est désormais à l'Assemblée Nationale. Néanmoins, la posture de l'Etat manque d'épaisseur et d'argumentaire face aux organisations syndicales, ce qui confirme que la réforme a pris le dossier ferroviaire par des aspects superficiels (le statut de l'entreprise et celui du personnel) plus que par les sujets de fond, évidemment beaucoup plus techniques. Et maintenant, ça se voit !
Maillage du territoire : un audit des petites lignes
Les promesses n'engagent que ceux qui les écoutent... Pour l'instant, notons juste la déclaration du Président de la République dans l'édition spéciale de TF1 13 heures. A propos du devenir des petites lignes, cela ressemble tout de même à une « remontada » ferroviaire : le chapitre du rapport Spinetta semble jeté aux oubliettes. Tout n'est pas rose encore car la question centrale du financement est loin d'être réglée et on peut compter sur le ministère des finances pour serrer la vis. D'ailleurs, on assiste à l'étalage de certaines divergences entre les ministres : on a vu Nicolas Hulot signer une tribune très généraliste, Elisabeth Borne aligner les entretiens dans les journaux nationaux mais Bruno Le Maire tient les cordons de la bourse et souffre de bourdonnements d'oreille à chaque fois qu'est évoquée une reprise de la dette.
Face à l'indéboulonnable Jean-Pierre Pernaut, qui n'a jamais réalisé, en 30 ans aux manettes du 13 heures de TF1, une série « SOS petites lignes en danger », Emmanuel Macron a ainsi annoncé prendre « des engagements d’investissements : on pourra maintenir toutes les petites lignes qui font sens et peut-être même en rouvir d’autres ». En détail :
- « toutes les petites lignes qui font sens » : cela veut dire qu'il faudra réaliser un diagnostic de l'état du réseau, technique et commercial, et une étude de marché pour mettre du concret derrière l'expression « qui font sens ». Et vous connaissez le point de vue de transportrail : la quasi-totalité des lignes font sens, et leur faible usage est lié à la faiblesse du service ;
- « et peut-être même en rouvir d’autres » : monsieur Macron, on ne vous en demandait pas tant ! N'en faites pas trop, vous risquez d'affaiblir votre propos. Si vous avez en tête Bedous - Canfranc, vous faites fausse route. Mais si vous pensez à Oyonnax - Saint Claude, Volvic - Le Mont Dore, Laqueuille - Ussel, Thiers - Montrbrison, alors vous êtes sur la bonne voie !
Financement du réseau : il va falloir rattraper le retard
Elargissons le sujet à l'ensemble du réseau ferroviaire : là encore, l'Etat est dos au mur car le retard d'investissement pour renouveler et moderniser le réseau existant est un argument largement partagé, des organisations syndicales à la nouvelle actualisation de l'audit de l'EPFL (qu'on essaie de récupérer pour vous en parler prochainement en détails). Il faut injecter 500 M€ de plus par an dans le contrat de performance, ce qui suppose donc sa révision à l'issue de la séquence parlementaire (et de la grève), afin d'amorcer le rajeunissement du réseau : son âge moyen actuel est de 33 ans en France contre 17 en Allemagne, pays qui, par exemple, renouvelle 2000 aiguillages par an contre 400 en France. Or il faudra trouver les ressources pour injecter 500 M€ par an jusqu'en 2027, échéance de l'actuel contrat... et il n'est pas avéré que Bercy soit en mesure - ou tout simplement disposé - à accéder à cette demande.
Question supplémentaire : comment évolueront les règles de financement des petites lignes ? Il est une chose de tenir des propos rassurants sur TF1, il en est une autre de les concrétiser en mettant les moyens en face de l'ambition. Ce n'est pas avec les CPER actuels (dont on rappellera une fois de plus qu'ils n'étaient initialement pas prévus pour financer le renouvellement du réseau régional) ni avec les règles de participation en vigueur à SNCF Réseau (8,5% du coût du projet), qu'on arrivera à tenir l'objectif présidentiel.
Dette et statut de l'entreprise
C'est peut-être le domaine le plus avancé. L'Assemblée Nationale a adopté en première lecture l'article de loi transformant l'EPIC SNCF en Société Anonyme à capitaux publics incessibles. Ce faisant, l'Etat se voit contraint d'avancer sur un autre dossier qui ne suscite guère l'enthousiasme du ministère des finances : la reprise de la dette. Une relative cacophonie règne au sein d'un gouvernement qui ne joue pas tout à fait la même partition : Nicolas Hulot, Elisabeth Borne et même Edouard Philippe ont clairement annoncé que l'Etat reprendrait une part significative de la dette historique, mais Bruno Le Maire pose en préalable la transformation de l'entreprise et un relèvement des objectifs de productivité.
Le passage en SA devrait a priori obliger l'Etat à une reprise complète de la dette de la SNCF : l'artifice consistant à la nicher dans un Service Annexe d'Amortissement de la Dette, au demeurant déjà réalisé en 1997 (il s'appelait RFF), ne peut masquer qu'il s'agit bel et bien d'une dette d'Etat, ce qui ne manquera pas d'être observé de près par l'Union Européenne puisque le ratio dette / PIB français atteindra les 100%, ce qui n'est pas une situation particulièrement confortable.
Ouverture à la concurrence
Sur ce point en revache, pas d'évolution notable : le calendrier reste globalement le même, d'autant que la France n'a plus le choix à force de trainer les pieds sur des mesures qu'elle votait elle-même au Parlement Européen. 2019 pour le TER, 2020 sur les Grandes Lignes et de façon progressive à compter de 2023 et jusqu'en 2039 en Ile de France.
Réforme ferroviaire : l'analyse de la CGT
Alors que le projet de réforme de la SNCF est examiné aujourd’hui en conseil des ministres, la CGT a dévoilé ses propres propositions baptisées Ensemble pour le fer, rapport sur l’avenir du service public ferroviaire et contre le statu quo libéral afin de faire pression pour réorienter les orientations du gouvernement. transportrail vous en propose un résumé.
Eléments de contexte
Dans le constat, plusieurs points présentés par le syndicat ne suscitent pas de remarque particulière, car ils ne peuvent être que partagés :
- la position centrale du chemin de fer dans la réduction de l’empreinte environnementale des transports (tout en soulignant très justement que le transport collectif est déjà peu émetteur de pollution par rapport au trafic) ;
- la nécessité d’un équilibre dans l’aménagement du territoire entre les grandes métropoles et les zones de moindre densité ;
- l’exigence d’une comparaison des coûts complets des modes de transport, compte tenu d’une forte externalisation des coûts des modes routiers ;
- dans le domaine du fret, le fort gisement de trafic potentiel par une meilleure articulation entre la voie maritime et le réseau ferroviaire ;
- l’effet d’entrainement sur l’activité industrielle du fait d’une filière ferroviaire bien implantée en France.
La CGT s’interroge sur la dérive progressive par rapport à la LOTI, toujours en vigueur, en passant d’un droit au transport à un droit à la mobilité, considéré plus individuel et pas forcément adossé à un maillage du territoire par des réseaux organisés par l’Etat et les collectivités locales. Il est vrai que les « nouvelles mobilités » sont dans le vent et, comme malheureusement trop souvent, la prime à la nouveauté aboutit à des analyses excessives cherchant à en faire le substitut à des services organisés (certes pas toujours de façon efficace), surfant sur la vague du coût pour la collectivité. Bref, le réseau ferroviaire doit être l'épine dorsale du système de transport collectif autour de laquelle gravitent les autres modes en complémentarité. Pas vraiment de nature à susciter la critique.
A propos du coût du système ferroviaire
On notera également que l’analyse souligne que, globalement, le transport ferroviaire n’est pas plus subventionné que la route : 10,5 MM€ par an pour le système ferroviaire (d’après le rapport Spinetta) contre 16 MM€ à périmètre comparable pour le réseau routier (rapport CGEDD 2016). Le coût de la prise en charge des retraites serait à peu près comparable au coût sanitaire de la pollution supporté par la Sécurité Sociale, autour de 3 MM€ selon l’OMS et l’OCDE. La valorisation socio-économique de la congestion routière (valeur du temps perdu) est estimée à 20 MM€ par an et l’accidentologie routière à 37 MM€. Le déséquilibre rail-route se retrouve aussi dans le déficit des « cars Macron » avec une incertitude sur les moyens de renflouage de Ouibus, mais aussi sur les exonérations de TVA et de TICPE dont bénéficient le transport routier de marchandises (ajoutons aussi l'abandon de l'écotaxe).
Part de marché : la reprise d’un objectif du Grenelle Environnement
Dans ses préconisations, le syndicat propose de fixer un objectif de part modale de 25% pour le transport de voyageurs comme pour le fret, soit, pour cette branche, une augmentation de 330% des tonnages transportés. Ce seuil de 25% n’est pris au hasard : la CGT a repris l’objectif fixé par le Grenelle Environnement... à horizon 2020 ! Il y a donc du chemin pour y arriver, d’autant que l’attractivité du rail pour les voyageurs passerait par exemple pour le syndicat par l’abandon de la tarification de marché au profit du retour de la stricte application du barème kilométrique. A vérifier quand même car il n'est pas certain que le voyageur y soit gagnant dans le temps...
Economie et dette ferroviaire
Sur le volet économique, la CGT propose :
- l’affectation des recettes de la TICPE aux infrastructures de transport, pour financer l’AFITF ;
- la création d’un Versement Transport hors des agglomérations, dont bénéficieraient les Régions ;
- la création d’un livret d’épargne populaire défiscalisé permettant de financer les projets du SNIT (il serait toutefois bienvenu de préciser « les projets pertinents ») ;
- la prise en charge complète des déplacements domicile-travail par les employeurs (elle est en principe aujourd'hui de 50%).
Quant au sujet de la dette, la CGT propose la création d’une structure autonome de défaisance, en partie financée par la renationalisation des sociétés d’autoroute afin de récupérer la rente annuelle des concessions. Rien de bien innovant car cette structure de défaisance a déjà existé : ce fut d'abord le Service Annexe d'Amortissement de la Dette puis... RFF ! On ne manquera pas de rappeler que la requalification officielle de la dette ferroviaire en dette d'Etat ne manquerait pas d'être scrutée de près par la Commission Européenne (mais on connait les critiques de la CGT sur la bureaucratie financière des fonctionnaires de Bruxelles...)
Statut et concurrence
Sans surprise, la CGT s’oppose d’une part à toute remise en cause du statut cheminot et demande le retour à l’organisation de la SNCF d’avant 1997, c’est-à-dire une entreprise unique intégrée, en s’appuyant sur des établissements territoriaux multi-activités. Il est tout de même assez intéressant de voir la CGT saluer l’efficacité du système ferroviaire suisse, en soulignant que les CFF sont une entreprise – intégrée de surcroît – contrôlée à 100% par l’Etat… mais en passant sous silence qu’elle est une Société Anonyme à capitaux publics, ce que propose le gouvernement dans sa réforme. Ajoutons tout de même que la migration de SNCF Mobilités en SA poserait financièrement moins de problèmes que SNCF Réseau, pour une question de garantie d'Etat vis à vis de la dette (avec pour conséquence une hausse des taux d'intérêt).
D'autre part, on ne peut pas complètement donner tort à la CGT sur la relativisation de l'importance du statut dans le coût du système ferroviaire français : ce qui coûte cher à la SNCF, c’est moins le statut (qui représenterait selon certains experts le tiers de l’écart entre les coûts de production ferroviaire de la SNCF et ceux de ses voisins européens) que le poids de la dette et la faible productivité des moyens mobilisés essentiellement pour les seules heures de pointe : même dans le carcan relativement étroit du statut actuel, il y aurait moyen de diminuer le coût par voyageur-km ou par tonne-km, ce qui relève d’abord d’une politique d’offre fondée sur l’usage rationnel des moyens (personnel, matériel, infrastructure). Le ratio entre le chiffre d'affaires et la marge opérationnelle reste trop élevé : il est de 1 pour 24 actuellement alors que la règle d'or le plafonne à 1 pour 18...
Même chose sur l’ouverture à la concurrence : le chapitre souligne, à raison, le niveau d’investissement élevé de la part des Etats dans leur système ferroviaire, mais se fait plus discret sur les effets de l’ouverture du marché, l’émulation entre opérateurs, la réorganisation des entreprises historiques (qui même en perdant des parts de marché, ont une activité plus soutenue, comme en Allemagne), en prenant pour habituel repoussoir le Royaume-Uni, qui n’a pas que des vertus, certes, mais aboutit à une situation paradoxale de forte hausse de la fréquentation en dépit d'une forte hausse des tarifs.
La CGT s’appuie d’ailleurs sur le Règlement européen relatif aux Obligations de Service Public, et les paragraphes 6 de l’article 4 et 4bis de l’article 5, qui encadrent les modalités d’une attribution directe de contrats de service public ferroviaire. Cela dit, dans le texte, c'est bien l'appel d'offre qui est la règle, et l'attribution directe une exception.
Conclusion
Reconnaissons à la CGT le souci de ne pas cantonner sa contribution à la seule question du statut cheminot. Débroussaillé de certaines postures et tournures qui font le charme de la culture syndicale française, il donne effectivement « du grain à moudre » dans une discussion avec le gouvernement sur des sujets centraux quant à l’avenir du système ferroviaire et l’angle sociétal au travers du maillage du territoire et de la réduction de l’empreinte environnementale. Mais nul doute que le sujet du statut sera l’objet de toutes les crispations… sans compter le principe des ordonnances, qui, il faut bien le dire, ne va pas forcément dans le sens d'un dialogue équitable...
Rapport Spinetta : le diagnostic
Après notre premier article, place à une analyse plus fine du rapport de Jean-Cyril Spinetta sur l'avenir du système ferroviaire. Notre premier volet est consacré au diagnostic. Il est essentiellement économique et financier, plutôt à charge pour SNCF Réseau, épargnant SNCF Mobilités, mais égratigne aussi l'Etat considéré comme piètre stratège. Grand absent de cette première partie du rapport : l'usager, voyageur, client (choisissez le terme).
A venir dans les prochains jour, l'étude des 43 recommandations. A vrai dire, après les avoir lues, notre premier avis se confirme. Tout ça pour ça !
