Libéraliser le transport régional : une question de méthode

La libéralisation du marché régional intervient tardivement en France : reste à savoir si les Régions sont prêtes et surtout si toutes les conditions sont réunies.

Un enjeu de ressources en faveur du transport régional

Le report sur les Régions de la majorité de la charge d’investissement du renouvellement des lignes de desserte fine du territoire mobilise une part croissante de leur budget, même si elles ne paient que 25% des coûts d’entretien courant de ces lignes. En outre, leurs dépenses de fonctionnement sont plafonnées par le ministère des Finances, tandis que depuis le début du 21^ème siècle, elles n’ont cessé de perdre en autonomie de ressources.

La libéralisation du transport régional dans ce contexte fait donc reposer sur l’ouverture du marché une part importante des évolutions potentielles d’offres, par l’amélioration de la productivité de l’euro dépensé... à moins que les Régions retrouvent une capacité nouvelle. Après le naufrage politico-technique de l'écotaxe, une nouvelle mouture pourrait émerger à leur initiative, mais avec la question de la cohérence nationale.

Une nouvelle maturité pour les Régions ?

La réforme territoriale de 2015 a transféré aux Régions la compétence du transport routier interurbain jusqu’alors dévolue aux Départements, concourant à une meilleure organisation des modes. Chef de file de la mobilité extra-urbaine (encore qu’elles seront en première ligne pour les futurs RER dans les grandes villes), la libéralisation du transport régional va modifier leur positionnement et leur rôle : suivre une convention Région - SNCF et piloter des délégations de service public sont des activités très différentes et il suffit de comparer avec les agglomérations, rompues à l'exercice de longue date.

Il faudra parfois faire des choix tranchés, car il existe encore de nombreux cas de dessertes panachées pour lesquelles il faudra choisir entre le train et l’autocar. Caricature avec Tours - Loches et un coût du km-train qui avoisine 115 € pour une offre comprenant 13 allers-retours d’autocars et 3 en train… et dont le potentiel est pourtant considérable. En 2022, la desserte a été doublée, mais le chemin reste long avant d'atteindre un service digne et compatible avec les attentes du public.

L’ouverture du marché implique une capacité à planifier l’évolution de l’offre et à stabiliser ces hypothèses : la délégation de service public n’apprécie pas le flou, de nature à créer des tensions entre le délégataire et l’autorité organisatrice.

Cholet - 27 janvier 2017 - La Région Pays de la Loire a organisé ses lots. Les dessertes du sud de la Loire au départ de Nantes vers Pornic, Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Les Sables-d'Olonne, Cholet mais aussi Angers - Cholet font partie des premiers cas dont l'attribution est prévue en 2023. © transportrail

Les appels d’offres devraient porter sur des durées sensiblement plus longues que les actuelles conventions Région – SNCF : au moins 10 ans, probablement un point d’équilibre à 15 ans. Cela veut dire sur le plan politique, des contrats à cheval sur au moins 2 mandatures régionales. Leur construction devra trancher entre la perception des recettes par la Région, le délégataire étant rémunéré sur la base du coût du km-train, et la rémunération forfaitaire, partageant le risque entre les deux contractants. Ce modèle est cependant plus rare en Allemagne, car il est moins favorable à la pénétration du marché par de nouveaux opérateurs.

Nice Ville - 20 janvier 2020 - La desserte du littoral azuréen fait partie des premiers lots mis en appel d'offres en PACA, avec mise à disposition de rames à 2 niveaux, alors que les rames Corail des liaisons Marseille - Nice seront renouvelées par l'opérateur fournisseur du matériel. © transportrail

La gestion du matériel roulant

Il appartient juridiquement à la SNCF mais les modalités de transfert de propriété ont été définies dans la LOM. Après tout, en 2010, l'échange des infrastructures du métro parisien contre son matériel entre l'Etat et le STIF a été adopté par un amendement parlementaire à 23h45, ce qui prouve qu'une mesure peut être prise rapidement en France (reste à savoir si elle est bonne...). Les Régions vont donc récupérer sa propriété, ce qui suppose aussi l'accès à son historique de maintenance, de sorte à pouvoir l'intégrer dans les différents lots mis en appels d'offres.

Emergent déjà quelques particularités : en PACA, le lot Marseille - Nice, attribué à Transdev, intègre la fourniture par l'opérateur du matériel devant succéder aux voitures Corail sur ces dessertes, ce qui permet à la Région de passer en frais de fonctionnement un volet habituellement intégré aux investissements de la collectivité.

Et avec le matériel roulant, il y a les ateliers. Ce volet est plus sensible : c'est potentiellement un atout pour la SNCF, qui peut aussi être prestataire de service pour d'autres opérateurs (c'est déjà indirectement le cas avec Akiem pour la location de locomotives), mais dans certains cas, les ateliers récents financés par les Régions peuvent être leur propriété. C'est déjà le cas de celui de Toulouse et ce devrait être le cas de celui de Nice.

L'ensemble ateliers + rames est déterminant dans la constitution des lots, de sorte à ce qu'ils puissent autant que possible fonctionner en unités de production indépendantes. Ce fut le grief initial des concurrents de la SNCF dans la première version de l'appel d'offres TET pour Nantes - Bordeaux et Nantes - Lyon. Ce n'est cependant pas une obligation, car les modalités de gestion du matériel roulant peuvent intégrer de nouvelles possibilités, comme la location auprès d'une entreprise dédiée, qui assure la gestion de la maintenance. Déjà très investie sur le domaine régional, notamment en Allemagne, on peut citer le cas d'Alpha Trains, qui se positionne entre les constructeurs et les clients (AOT ou opérateurs fret) pour fournir une prestation complète sur ce volet crucial d'une mise en concurrence équilibrée.

Rilly-la-Montagne - 3 octobre 2020 - Même avec une livrée complètement aux couleurs de la Région qui le finance à 100%, la SNCF reste propriétaire du matériel roulant. Une disposition appelée à changer mais qui suppose la mise en place d'une organisation pour affecter les rames à un lot... à moins de demander aux opérateurs de le fournir, ce qui devrait être un cas d'usage limité en France vu l'âge moyen du parc. © transportrail

Régies et cas particuliers de réintégration verticale

D'autres formes de gouvernance du transport ferroviaire sont possibles, mais la difficulté se situe dans la transition entre une méthode et une autre. En France, l'exploitation en Régie (comme en PACA sur Nice – Digne) ou en Société d’Economie Mixte (cas de la Corse). En Corse, en 4 ans d'exploitation locale (2012-2016), l'offre a augmenté de 40%, la fréquentation de 65%, le tout à contribution publique constante.

 

Corte - 25 octobre 2014 - En 4 ans d'exploitation sous le nouveau statut, la contribution publique de la Collectivité Territoriale n'a pas baissé. En revanche, l'offre a augmenté de 40% et la fréquentation des trains a bondi de 65%. Des résultats qui montrent que l'objectif n'est pas forcément de faire moins cher en valeur absolue, mais d'améliorer la contribution par voyageur transporté. Bref, faire mieux pour le même prix. © transportrail

Il s'agit évidemment de cas particuliers, avec des lignes à voie métrique par nature isolées du réseau ferré national, et un système d'intégration des missions d'exploitant et de gestionnaire de l'infrastructure pour le compte de la collectivité. Il pourrait être décliné à d'autres lignes dans une situation similaire : on pensera évidemment aux lignes à voie métrique du réseau ferré national, soit le Train Jaune, Saint-Gervais - Vallorcine et le Blanc-Argent.

En 2018, la Loi d'Orientation des Mobilités a permis aux Régions, au-delà de la mise en concurrence de l'opérateur historique, de demander à l'Etat le transfert de gestion des infrastructures des lignes de desserte fine du territoire, avec la perspective d'une réintégration dans une même entité des fonctions d'exploitant et de gestionnaire d'infrastructure. La Région Grand Est s'engage dans cette voie nouvelle.

Epinal - 1er février 2015 - Parmi les lignes dont la Région Grand Est souhaite reprendre la gestion, l'ensemble Molsheim - Saint-Dié - Arches, avec également la section Obernai - Sélestat de la ligne du piémont. La desserte Epinal - Saint-Dié a été rétablie en 2021 après 3 ans de suspension.© transportrail

La principale difficulté de ce schéma, sur le plan technique, réside dans le découpage du réseau pour définir précisément le périmètre quittant le domaine affecté par l'Etat (redevenu propriétaire du réseau en 2020 puisqu'il en reprenait une grande partie de la dette), avec un ensemble d'équipements dont les périmètres ne sont pas strictement superposés. Il s'agit de constituer des interconnexions, comme elles existent en Ile de France sur les lignes de RER co-exploitées par la RATP et la SNCF sur des infrastructures appartenant soit à l'une soit à l'autre. L'objectif - ambitieux - est d'arriver à quelque chose de plus simple. Ce qui peut être le principal irritant de cette démarche sera évidemment le volet humain avec le devenir des personnels aujourd'hui affectés à ces lignes, en particulier ceux de l'infrastructure, qui ne sont pas concernés par les mesures prévues dans le cadre de la libéralisation du marché ferroviaire intérieur, couvrant uniquement le sujet de l'exploitation.

Sur le plan économique, les Régions pourraient espérer une réduction globale des coûts, mais elles devront assumer sur ces lignes la totalité des investissements (l'effort sera modeste puisque le taux actuel moyen est de l'ordre de 80%) et des coûts opérationnels, y compris pour l'entretien des infrastructures, ce qui aujourd'hui est loin d'être réellement le cas. L'expérience promet d'être intéressante pour évaluer sur le terrain les solutions que les ingénieries ferroviaires extérieures à la SNCF mettent en avant, notamment sur le coût de possession de l'infrastructure, mais également pour mesurer l'intérêt de solutions intégrées à l'échelle d'ensembles de lignes d'intérêt régional. Il faudra aussi et enfin évaluer l'impact pour SNCF Réseau, mais il n'est pas sûr qu'une réduction de son périmètre n'entraîne une diminution de ses coûts...

Suite du dossier : les liaisons interrégionales du ressort des Régions