Rattraper un déficit d'investissement dans une logique devenue très financière

C’est un sujet étonnamment sensible dans la conduite des projets de renouvellement du réseau ferroviaire français. Après la parution de l’audit de l’EPFL, le besoin d’accélérer la régénération du réseau a été clairement établi et il faut bien admettre que de ce point de vue, des efforts importants ont été réalisés pour augmenter le kilométrage traité chaque année. Alors que le besoin s'établit à environ 1000 km de renouvellement par an (sur la base d'une durée de vie moyenne de 30 ans), le rythme s'était effondré à partir de 1983 pour chuter à tout juste 500 km par an, conséquence d'un développement des lignes à grande vitesse à budget constant pour les transports ferroviaires (les effets du tournant de la rigueur).

Depuis 2005, le rattrapage est engagé, mais c'est une course de fond : courir après le temps perdu n'empêche pas le réseau de vieillir. La comparaison ci-dessous, réalisée par l'association allemande regroupant 24 associations à but non lucratif et plus de 150 entreprises ferroviaires, montre l'ampleur des écarts entre les principaux pays européens... mais la France part de très loin en matière d'investissement par an et par habitant sur l'infrastructure ferroviaire.

financement infrastructure en Europe

Bâtir une stratégie pour le réseau

En 2013, RFF avait lancé le GPMR : Grand Plan de Modernisation du Réseau. Ce document devait incarner la priorisation des investissements vers le réseau existant mais il n’a pas réellement connu la notoriété attendue. Il aurait pu être un « Plan Rail » à l’échelle nationale mais il aurait fallu pour cela d'abord une ambition politique - absente au-delà de quelques effets de manches pré-électoraux - traduite par des budgets adéquats et un raisonnement dans une logique économique et non financière.

GPMR

Les angles d'analyse du GPMR étaient pertinents dans un contexte de développement de l'usage du chemin de fer. Il a manifestement fait les frais des réformes ferroviaires de 2014 et 2018 : revoir l'organisation des structures a aussi un avantage politique, celui de mettre en pause les sujets techniques, surtout quand ils ont de répercussions budgétaires...

L'esprit du GPMR repose notamment sur l'amélioration de la connaissance de l'évolution de l'usage du réseau afin de pouvoir planifier la réalisation des infrastructures adéquates.

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La Biolle - 17 juillet 2016 - L'augmentation de capacité de la ligne Aix les Bains - Annecy n'est pas un sujet neuf mais compte tenu des contraintes exercées par la géographie savoyarde, les solutions ne sont pas si évidentes. Il est donc indispensable de stabiliser les hypothèses de desserte pour définir les bons projets d'investissement. © ortferroviaire

La mise en oeuvre, au demeurant très partielle, du cadencement en France en 2012, a constitué une première brique dans cette démarche, afin d'assurer en principe une meilleure gestion de la capacité. Cependant, la démarche n'est pas allée à son terme, manquant d'adhésion du côté de l'exploitant. L'intérêt pour le gestionnaire de l'infrastructure est aussi de revoir l'organisation d'une partie de ses équipes, les horairistes, afin qu'ils passent un peu moins de temps à concevoir des scénarios de base - tout est relatif, vu le besoin en travaux sur le réseau - et un peu plus sur l'évolution capacitaire et l'amélioration de la gestion des situations perturbées.

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Uchizy - 19 juillet 2019 - La Région Bourgogne a été l'une des premières à organiser ses dessertes dans une trame cadencée : outre l'intérêt pour le voyageur, qui dispose d'une desserte plus régulière sur la journée et plus lisible, le gestionnaire d'infrastructure y gagne en gestion capacitaire et dans la pratique de l'exploitation, y compris pour gérer les perturbations. © E. Fouvreaux

Le cadencement inachevé en France, et contrarié par des choix d'opérateurs (par exemple l'essor de Ouigo), s'explique aussi par le choix d'une évolution de la conception horaire sans investissement sur l'infrastructure.

Revient donc fréquemment la question ô combien cruciale du financement, car en matière ferroviaire, l'adage un peu gaullien « l'intendance suivra » n'a pas vraiment cours : c'est plutôt « pour le rail, on réfléchit ; pour la route, on élargit ! ». C'est aussi la conséquence d'un positionnement qui n'a toujours pas trouvé de réponse : le chemin de fer en France est géré comme une administration centrale et non comme une industrie... La prolifération des injonctions contradictoires ne permet pas de bâtir une stratégie, d'autant plus qu'elle peut être remise en cause à chaque remaniement ministériel...

Contrat Etat - SNCF Réseau : vous avez dit performance ?

Parlons donc moyens. Le renouvellement du réseau structurant est financé par le biais des dotations de l'Etat, structurées depuis 2017 dans un contrat décennal appelé « contrat de performance ». Prévu dans la réforme ferroviaire de 2014 (celle qui a regroupé les métiers de l'infrastructure en créant SNCF Réseau), il a donc fallu attendre 3 ans pour en définir la consistance. Ce contrat devait en principe donner une vision à 10 ans des moyens et donc mettre fin aux  négociations à couteaux tirés chaque année avec le ministère des Finances. Or une nouvelle réforme ferroviaire est arrivée en 2018, avec le passage du statut d'Etablissement Public Industriel et Commercial à celui de Société Anonyme, et la reprise de 35 MM€ de dette (soit les deux tiers environ).

Il fallait donc être prudent... car le temps a donné raison : le contrat prévoyait 27,9 MM€ pour le renouvellement et la modernisation du réseau structurant, c'est à dire un peu plus de 13 000 km de lignes. En 2017, SNCF Réseau disposait d'une enveloppe de 2,6 MM€ qui devait être augmentée pour atteindre 3 MM€ en 2020 et 3,5 MM€ en 2025, donc atteindre le besoin nominal 20 ans après que l'audit de l'EPFL ne l'établisse. De facto, ce contrat ne permet pas réellement une infléxion majeure de l'âge du réseau structurant, d'autant qu'il est grignoté par l'inflation ferroviaire. Les faits sont têtus puisque le contrat n'a pas été respecté. En 2020, SNCF Réseau n'a disposé que de 2,77 MM€. Autant dire que la situation n'a pas réellement pu être améliorée !

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Rennes - 9 juin 2016 - Quand même : dépenser 40 M€ pour gagner 90 secondes pour d'éventuels TGV sans arrêt à Rennes, cela faisait beaucoup et l'opération a été heureusement abandonnée. Le nouveau plan de voies réalisé en 2018 a mis fin à une configuration de 1965 qui était liée aux relais traction à l'électrification de la ligne Le Mans - Rennes. Un investissement lié à la réalisation de la LGV Bretagne Pays de la Loire. © ortferroviaire

Les Régions avaient, à sa signature, déploré l'absence d'engagements concrets de l'Etat en faveur du ferroviaire, une trajectoire de ressources dopée par une inflation des péages (+35%) au-dessus des coûts du ferroviaire, sans contrepartie sur la qualité des sillons et la fiabilité du réseau... et orthogonale avec l'encadrement des dépenses de fonctionnement, faisant courir le risque d'une réduction de l'offre régionale pour compenser la hausse des péages. Le malthusianisme ferroviaire français n'est pas une vue de l'esprit. Autre remarque des Régions, l'absence de vision claire sur l'évolution des ressources humaines de SNCF Réseau pour ces travaux.

L'ARAFER avait, sans surprise, rendu en mars 2017 un avis négatif sur ce contrat (dont le qualificatif de performance est donc largement usurpé), en posant une intéressante question : « y a-t-il une vraie volonté ferroviaire dans ce pays ? ». La poser, c'est déjà y répondre !

Des travaux plus nombreux mais qui obèrent de plus en plus la capacité du réseau

L'âge moyen des voies françaises était de 30 ans en 2014 : il a quand même été abaissé à 27 ans en 2020. Mais il n'est que de 17 ans en Allemagne... qui, avant d'engager un vaste plan d'investissement pour moderniser et augmenter la performance de son réseau, concentrait déjà les deux tiers des moyens au renouvellement et seulement un tiers à l'entretien (du fait d'un âge moyen plus faible), alors que la France faisait la répartition inverse en 2005 : la situation est désormais équilibrée, mais elle reste notoirement insuffisante pour éloigner les nuages sur l'avenir du réseau ferroviaire.

Ce rattrapage s'effectue au détriment de la capacité pour les circulations : si on ne fait pas d'omelettes sans casser des oeufs, plusieurs facteurs augmentent l'effet de ces travaux.

L'approche financière cherche à rendre compatibles des besoins techniques avec une logique d'annuités budgétaires, quitte à s'écarter de l'optimum économique : la massification des chantiers a un coût, car elle concentre les investissements sur un nombre réduit d'années, mais rester sous la toise annuelle budgétaire amène à saucissonner les opérations, au risque de les rendre - au final - plus onéreuses pour la collectivité.

L'accélération des chantiers de renouvellement révèle aussi la faiblesse de l'équipement du réseau en installations de contresens et a fortiori le faible taux de banalisation des grands axes. Difficile donc de maintenir une partie du trafic (et donc des recettes de péages) pendant les travaux, surtout avec la tendance consistant par principe à immobiliser les 2 voies même quand elles sont équipées d'IPCS ou banalisées. Or de nouveaux moyens existent : on pensera aux wagons-ateliers Robel, facilitant le travail pour les équipes de la voie, sur le plan physique, tout en les plaçant à l'abri des intempéries (avec donc la possibilité de travailler même sous la pluie) avec une sécurité maximale vis-à-vis des circulations contiguës. Il faut pour cela accepter d'investir, non seulement pour augmeter le linéaire de réseau a minima doté d'IPCS, mais aussi pour acquérir des wagons-ateliers, mais les gains de productivité semblent potentiellement élevés...

Autre facteur restrictif : l'oubli progressif des vertus du maillage du réseau et de l'agilité procurée par les itinéraires alternatifs. Le gestionnaire d'infrastructure n'est pas seul responsable : l'exploitant historique aussi par une réduction de la connaissance des parcours et une gestion au plus juste de sa flotte de locomotive. Illustration de cette situation : supprimer des trains de nuit, au mieux avec quelques autocars de substitution (on parle d'itinéraire équivalent, mais ici, le confort ne l'est pas), plutôt que de conserver la pratique d'itinéraires bis mis à contribution de façon régulière au cours du demi-siècle passé !

Les efforts objectivement réalisés depuis 2005 ont permis de renouer avec une trajectoire de renouvellement à peu près au niveau du besoin sur le réseau structurant... pour le domaine de la voie, avec environ 1050 km traités et 500 appareils de voie renouvelés chaque année sachant que l'étiage était descendu à 500 km : il reste un retard accumulé encore conséquent. Et attention à ne pas se focaliser que sur la voie. D'autres composants de l'infrastructure ferroviaire sont encore en défici d'invrestissements.

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Ces deux graphiques montrent le très net décrochage au début des années 1980 en matière de renouvellement du réseau jusqu'à descendre sous la barre des 500 km traités chaque année, et l'effet de la montée en puissance progressive des budgets suite au signal d'alarme tiré par le biais de l'audit EPFL. Les effets du contrat Etat - SNCF Réseau ne sont pas encore perceptibles sur ces graphiques : le linéaire renouvelé est repassé au-dessus des 1000 km. (document SNCF Réseau)

La mise à niveau : ni du renouvellement, ni du développement

Pour illustrer ce point, prenons d'abord un sujet qui a alimenté la chronique, non sans excès, depuis le milieu des années 2000. L'arrivée des nouvelles générations de matériel roulant, et singulièrement le Francilien en Ile de France puis les Régio2N sur l'ensemble du réseau, fut l'occasion de révéler les non-conformités latentes de l'infrastructure. Les trains n'étaient pas trop larges comme on a pu souvent le lire et l'entendre. C'est plutôt que l'infrastructure n'avait pas été maintenue de sorte à garantir le gabarit tel qu'il était prévu théoriquement. Avec des matériels standards à caisses longues de 2,80 à 2,90 m de large, ce phénomène était le plus souvent invisible (encore que les Régiolis, larges de 2,85 m y compris en partie basse, ont donné un peu de fil à retordre). Avec des trains épousant l'enveloppe maximale autorisée, il a prélablement fallu rectifier l'infrastructure afin de respecter la distance entre la voie et le quai. Cela s'est souvent résolu à coups de disqueuse sur les bordures de quais. Et comme ce sujet est ignoré du contrat Etat - SNCF Réseau, les Régions sont priées de passer à la caisse...

Evoquons ensuite l'alimentation électrique. La puissance disponible n'a guère évolué depuis l'électrification des lignes, principalement dans les années 1940 - 1980. Cependant, entre temps, les besoins ont changé. Les enfants grandissent... mais on veut continuer à leur mettre les vêtements taille naissance : les matériels d'aujourd'hui sont plus puissants et les chaînes de traction modernes sont un peu moins tolérantes aux situation de sous-tension pour protéger le train et les installations du réseau. Si le trafic fret a chuté, le transport régional est monté en puissance avec des trains qui s'arrêtent plus souvent. La nature de la sollicitation des installations a donc changé. Il existe donc un fort besoin de mise à niveau des installations pour préserver les performances atteignables : dans le cas présent, le renouvellement strictement à l'identique est une forme de régression puisque les conditions d'usage ont changé. Là encore, le sujet est financièrement orphelin.

Nombre de lignes sont dans ce cas, et il ne faut pas considérer que les lignes en 25 kV sont à l'abri : il suffit de prendre le cas de Paris - Le Havre, dont les installations n'ont pas varié d'un iota depuis 1967.

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Asnières - 18 novembre 2018 - Depuis 1967, la sous-station d'Asnières n'a pas gagné en puissance... mais les besoins ont significativement changé. Illustration avec ce train Paris - Cherbourg emmené par une BB26000, sur un axe qui était à l'époque encore en traction thermique (et même pour partie à vapeur) en 1967. © ortferroviaire

La sous-station 25 kV d'Asnières a ainsi encaissé l'arrivée de trains plus puissants, la réélectrification des lignes alimentées en 750 V continu par 3ème rail en 1977-1979, l'élimination de la traction Diesel sur la ligne de Cherbourg, l'augmentation des dessertes en général et l'essor des missions omnibus en banlieue. Quand il y a 10 personnes pour un gâteau pour 8, les parts sont plus petites et ne comblent pas forcément toutes les faims.

Autre domaine sur lequel les besoins vont aller crescendo au moins jusqu'en 2035 : le renouvellement de la signalisation, avec en filigrane la question de l'équipement en ERTMS, ce qui sort du cadre d'un renouvellement à l'identique... mais il ne faut pas être un grand spécialiste de la technique ferroviaire pour comprendre qu'on ne pourra en 2025 remplacer un block analogique développé dans les années 1960 par des équipements identiques. Encore une fois, qui prendra en charge cette mise à jour ? Pour l'instant, pas de réponse : on repousse le tas de sable et on attend le mirage technico-financier d'un ERTMS sans équipement au sol ni à bord...

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Lyon - Tranchée des Hirondelles - 1er octobre 2012 - L'entrée sud de la gare de Lyon Part-Dieu est un point noir du réseau ferroviaire français. Situé sur un des corridors fret européens, le noeud lyonnais est éligible aux fonds européens pour le déploiement ERTMS. Le niveau 2 pourrait améliorer le débit à infrastructures globalement constantes, ce qui suppose une rationalisation des affectations de matériel roulant pour réduire les frais fixes d'équipement. Pour les Z2, la messe est dite ! © ortferroviaire

A l'inverse, il peut exister des situations pouvant réinterroger le niveau de performance de l'infrastructure. On pensera à certaines sections aptes à 200 km/h doublées par des lignes à grande vitesse, comme entre Tours et Bordeaux. Le coût de maintien de la performance comme le coût de réduction à 160 km/h semble être hors du cadre décidément bien étriqué du contrat Etat - SNCF Réseau...

La modernisation : à quel rythme ?

La communication de SNCF Réseau met régulièrement en avant la centralisation de la commande du réseau, en 16 postes à grand rayon d'action, remplaçant les 1500 postes d'aiguillage de technologies variées, aux performances et aux coûts contrastés. Oui, mais... à quel rythme ? La réponse est essentiellement financière, toujours dans le respect de la toise défini d'abord par le ministère des Finances. Etant donné que le robinet des ressources ne délivre qu'un petit filet, le rythme de modernisation des équipements de contrôle-commande du réseau se révèle très lent et implique le plus souvent de jouer les prolongations.

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Strasbourg - 30 janvier 2015 - Dans le cadre des renouvellements des grands postes d'aiguillage des principales gares, la rationalisation du nombre d'itinéraires pourrait simplifier les plans de voies et donc diminuer les risques de défaillance. Une étude menée en 2016 a montré que près de 40% des combinaisons possibles en gare de Strasbourg étaient utilisées moins d'une fois par mois. Le poids des habitudes ? © ortferroviaire

Ainsi, il a fallu plus d'une décennie de tergiversations pour remplacer le poste mécanique de type Saxby qui commandait les itinéraires d'entrée-sortie de la gare de Paris-Lyon : certes, l'équipement s'avérait encore fiable malgré 80 ans d'activité, et trouver un grand week-end pour basculer d'une technologie à une autre ne se trouve pas sous un bogie de locomotive. Mais combien d'heures d'irrégularité provoquées par ses défaillances occasionnelles et le temps de décision ferme et définitive ? Et combien d'heures de formation avec les jeunes recrues pour leur apprendre l'usage et la maintenance d'équipements mis en place par leurs (arrières-) grands parents ?

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Hendaye - 30 juin 2016 - Sujet sensible car transfrontalier sous le regard attentif de l'Union Européenne : franchir la frontière franco-espagnole à Hendaye est aujourd'hui particulièrement chronophage. L'Espagne avance plus rapidement que la France pour l'interconnexion des réseaux. Reste à savoir quand seront renouvelés les postes d'aiguillages électromécaniques de la gare d'Hendaye afin d'entrer - enfin - dans l'ère moderne... et interopérable afin de transformer les discours sur l'essor du fret en réalité opérationnelle ! © ortferroviaire

La modernisation des équipements de gestion du trafic et la centralisation de la commande du réseau faisait aussi partie des préconisations de l'EPFL en 2005, en indiquant qu'il fallait un peu précipiter le rythme nominal de renouvellement pour bénéficier le plus rapidement possible des gains de productivité (de l'ordre de 120 M€ par an en situation cible selon une estimation réalisée au début des années 2010) et de fiabilité de l'exploitation... mais aussi pour rationaliser les installations dans les grands complexes. Or ce réexamen des plans de voies et des principes d'exploitation tarde à intégrer les pratiques courantes. Sans aller jusqu'à systématiser les « pages blanches » façon néerlandaise (faire abstraction des plans de voies existants pour construire le schéma adapté aux besoins identifiés), ce conservatisme explique aussi pourquoi, en France, on continue d'entrer à 30 ou 40 km/h dans la plupart des grandes gares, quand d'autres pays se convertissent aux entrées à 60 km/h... au moins !

Une démarche qui ne concerne qu'une partie du réseau

L'insuffisance des moyens se traduit aussi par une affectation des dotations de l'Etat sur une partie du réseau : le réseau structurant. Pour les lignes de desserte fine du territoire, les enveloppes sont beaucoup plus réduites, même s'il y a objectivement une augmentation des enveloppes consacrées à ce tiers du réseau ferroviaire français. Les Régions sont en première ligne, dans un certain flou quant à leur compétence sur ce sujet (pas au titre des transports, mais manifestement l'Etat joue sur la corde du développement économique) : en 2020, l'investissement réalisé sur ces lignes avait quasiment doublé par rapport à la situation de 2015. L'Etat, dans le plan de relance économique de septembre 2020, a décidé d'accorder 300 M€ sur ce poste de dépenses mais il s'agit essentiellement de confirmer des engagements au travers des CPER.

Néanmoins, on retrouve bien des similitudes de principe, avec une question centrale sur la définition des projets de service afin de concocter les bons projets d'investissement, et la recherche des meilleures opportunités d'amélioration à un coût acceptable pour les financeurs...

Notre dossier sur les lignes de desserte fine du territoire pour aller plus loin.

En conclusion, le réseau ferroviaire a urgemment besoin non seulement de moyens à tous points de vue :

  • budgétaires, car c'est quand même le nerf de la guerre : l'audit de l'EPFL identifiait un besoin de 3,5 MM€ par an en 2005 pour le renouvellement du réseau structurant, sans compter le développement, ce qui amène probablement à une trajectoire entre 4 et 4,5 MM€ en 2021... sans compter les besoins pour les lignes de desserte fine, estimés à 750 M€ par an sur la période 2020-2030 ;
  • humains à tous points de vue : ingénierie d'études, maîtrise d'ouvrage et équipes sur le terrain pour réaliser les projets ;
  • techniques en intégrant les évolutions de l'industrie ferroviaire, que ce soit sur les matières premières ou les outils de réalisation des travaux.

Ajoutons aussi la nécessité de s'affranchir de raisonnements uniquement financiers et de réintroduire une dimension économique : les investissements bien pensés d'aujourd'hui sont les économies de demain...