Ce 9 juillet après midi, le Premier Ministre a annoncé un plan de 12 milliards d'euros sur les investissements d'avenir. Dans cette déclaration, il a aussi entériné les conclusions du rapport de la commission Mobilités 21 sur les projets de nouvelles infrastructures.

Bordeaux - Toulouse se fera... d'ici 2030, tout en restant évasif sur les modalités de financement à dégager pour ce projet.

La priorité va au renouvellement des matériels roulants Intercités. 500 millions sont confirmés avec une option de 100 millions supplémentaires pour les lignes en traction Diesel avec les premières livraisons d'ici 2015. 

Un appel d'offres sera lancé en 2015 pour la nouvelle rame Intercités et la définition d'un nouveau projet de service incluant ce matériel. Enfin, le Premier Ministre évoque le renouvellement du matériel du grand bassin parisien de façon spécifique.

Pour le fret, le gouvernement confirme le lancement de l'autoroute ferroviaire entre Dourges et Tarnos sur l'axe Lille - Hendaye, et promeut un quatrième axe entre Calais et Le Boulou pour 2015.

Sur le volet matériel roulant, on peut d'ores et déjà s'attendre à court terme à une commande Régiolis bimodes chez Alstom, et une commande de Régio2N chez Bombardier pour le bassin parisien. Peu de surprises après ces annonces qui sont conformes aux prévisions de transportrail.

Gérer une abondance de projets et une pénurie de moyens

C'était un document attendu, nul doute qu'il fera couler de l'encre dans la plupart des Régions. Le rapport de la commission Mobilités 21, présidée par MM. Duron et Nègre, a rendu son rapport sur la hiérarchisation des 245 milliards d'investissement dans les transports que prévoyait le Schéma National des Infrastructures de Transport.

Au regard des capacités de financement de l'économie française et de la réalité des besoins, le rapport procède à un élagage sévère des projets. Il propose deux variantes pour l'horizon 2030, selon que les moyens soient plus ou moins contraints, et un horizon lointain, au-delà de 2030.

Pour le domaine ferroviaire, la commission propose de retenir à horizon 2030 les projets suivants soit une enveloppe entre 9,3 et 10,6 MM€ :

• l'électrification de Serqueux - Gisors, second itinéraire pour le fret depuis le port du Havre : 240 M€
• la ligne nouvelle Creil - Roissy (accès de la Picardie au réseau TGV et desserte régionale pour la zone d'emplois de Roissy) : 320 M€
• la ligne nouvelle Normandie entre Paris et Mantes la Jolie : 3 à 3,5 MM€
• la sortie de la gare de Paris - Lyon : 880 M€
• le noeud ferroviaire lyonnais avec l'amélioration de l'exploitation des infrastructures existantes : 1 à 1,15 MM€
• le noeud ferroviaire marseillais, avec la réalisation d'une gare souterraine à Marseille : 2,5 MM€
• les noeuds de Bordeaux, Toulouse, Strasbourg, Rennes, Creil, Nîmes, Metz, Nancy, Mulhouse et Tours : 500 à 700 M€

Dans la variante avec des moyens accrus à cette échéance, la commission propose d'intégrer la ligne nouvelle Bordeaux - Toulouse (7,1 MM€), le traitement des noeuds ferroviaires de la Côte d'Azur (4,2 MM€) et de Rouen (1,2 MM€) ainsi que d'augmenter la provision sur le traitement des noeuds régionaux (400 M€ supplémentaires).

Par conséquent, la commission propose de reporter au-delà de 2030 les autres projets : Bordeaux - Hendaye, LNPN au-delà de Mantes, Marseille - Nice, POCL, CFAL, Montpellier - Perpignan, Lyon - Turin, Rhin-Rhône phase 2, Poitiers - Limoges, les sections nouvelles en Bretagne et l'interconnexion sud des TGV.

Pour la desserte du centre de la France, avec le report sine die de Poitiers - Limoges et de POCL, la commission considère que l'amélioration des performances du réseau existant et l'introduction d'un nouveau matériel roulant sont de nature à satisfaire la majorité des besoins de transport. Concernant la saturation de la LN1 entre Paris et Lyon, elle ne semble pas convaincue par les arguments des partisans de POCL et considère que la modernisation de la ligne existante - évoquant pour la première fois dans un document officiel l'hypothèse d'une conduite automatisée sur la ligne nouvelle - est de nature à répondre durablement aux besoins capacitaires sur les relations TGV Sud-Est.

Elle reporte à des horizons encore plus lointains (2040 voire 2050) les autres projets ferroviaires et notamment les sections ouest et sud de Rhin-Rhône, les lignes nouvelles Toulouse - Narbonne et Béarn - Bigorre. Pour ces derniers, elle considère que leur pertinence de fond n'est pas avérée par rapport aux besoins des territoires.

Les préconisations sur le financement

Sur le plan financier, elle recommande d'augmenter de 70 millions d'euros par an le budget de l'Agence de Financement des Infrastructures de Transports Françaises pour atteindre 500 M€ par an, couvrant les besoins pour les Contrats de Plan Etat-Région et de relever à 50 M€ par an les financements fléchés pour l'engagement national pour le fret ferroviaire.Elle suggère, sans préciser le montant, de relancer la dynamique sur les Opérateurs Fret de Proximité (OFP).

Elle propose aussi d'engager les 600 M€ programmés à l'AFITF pour le renouvellement du matériel des lignes thermiques des TET, et de lancer les procédures pour le nouveau matériel des lignes Paris - Clermont Ferrand, Paris - Limoges - Toulouse, Paris - Cherbourg et Bordeaux - Nice pour un montant évalué à 1,2 MM€. L'hypothèse de TGV Sud-Est recyclés ne semble pas avoir convaincu.

Les ressources nouvelles devraient provenir d'une taxe spécifique sur les grands projets - comme celle sur le Grand Paris - et d'une fiscalité accrue sur les transports routiers. Par ailleurs, l'élargissement du Versement Transport hors des périmètres urbains et une plus forte contribution des usagers sont aussi préconisés.

Un rapport probablement explosif

Les réactions à ce rapport ne manqueront pas d'alimenter la chronique politico-ferroviaires des prochaines semaines : nul doute que chacun voudra préserver "son projet". Mais la commission se justifie : elle souhaite favoriser les projets répondant aux urgences sur la capacité et la fiabilité du réseau, et placer au premier rang le fonctionnement du réseau actuel avant de le développer. En ce sens, le choix d'investir sur les grandes gares et sur les sections les plus sollicités (cas de Paris - Mantes) se justifie pleinement. Il semble enfin que le projet Bordeaux - Toulouse puisse être "remonté d'un cran" pour faire partie des projets à réaliser d'ici 2030 : le bilan économique du projet est favorable et il répond aux besoins de liaison vers Paris, mais aussi aux relations entre les deux métropoles d'un million d'habitants - ou presque - et contribue aux relations Bordeaux - Marseille.

En revanche, et c'est une petite surprise, la commission propose d'expérimenter la mise sur route de certains TER et TET à faible fréquentation sur une période de 2 à 5 ans. Pour pertinente que puisse être cette possibilité sur quelques relations, il existe par habitude un fort risque de généralisation de situations spécifiques, et que le propos soit interprété comme un feu vert à la réduction du périmètre ferroviaire : transportrail vous rappelle son analyse sur le sujet.

A suivre dans les prochaines semaines... Parallèlement, transportrail prépare un dossier sur le potentiel du réseau classique sur plusieurs relations.

Côté FNAUT, le fret, l'économie et le pilotage en question

La Fédération Nationale des Associations d'Usagers du Transport a analysé les deux rapports récemments remis au Premier Ministre en matière ferroviaire : celui de Jean-Louis Bianco sur la gouvernance et l'économie du système ferroviaire, et celui de Jacques Auxiette plus orienté sur le transport régional.

Envers le premier, la FNAUT se montre distante sur trois sujets : les conditions de désendettement, le fret et l'organisation institutionnelle. Sur le premier point, la FNAUT estime que l'abandon de recette provoqué par le portage de la dette au niveau de la structure chapeautant la SNCF et le gestionnaire d'infrastructure pourrait se traduire par la tentation d'élaguer le réseau afin d'en diminuer le périmètre, et donc par des transferts sur route de relations régionales voire nationales (on pense aux Intercités) pour diminuer la dette ferroviaire. La FNAUT préconise une fiscalité écologique fléchée sur le désendettement du réseau.

A propos du fret, l'association pointe les faiblesses sur la politique de report modal, pour laquelle on rappelle que l'augmentation des circulations fret sur le réseau national constitue une source de recette supplémentaire pour augmenter les capacités d'investissement pour le moderniser.

Enfin, sur la gouvernance, la FNAUT s'interroge sur le rôle du "haut comité des parties" alors qu'existe l'ARAF, l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires.

Envers le second, la faiblesse sur le fret est également pointée, en particulier la timide dynamique des OFP. La FNAUT déplore la mise à l'écart d'un véritable statut de délégation de service public pour les TER et les Intercités, et, plus étonnant de notre point de vue, la proposition de transfert aux Régions de la compétence transport des Départements, alors que cette mesure favoriserait une plus forte coordination des offres et des tarifs. A ce sujet, la FNAUT se dit opposée au principe de liberté tarifaire des Régions et souhaite le maintien du barème kilométrique.

L'ARAF s'interroge sur son rôle

L'ARAF réagit elle aussi en s'interrogeant sur les ambiguités du projet qui souhaite afficher un renforcement de l'ARAF, mais tente de la contourner par la création d'un établissement public chapeautant la SNCF et le gestionnaire d'infrastructures. Aujourd'hui, le texte de Jean-Louis Bianco porte surtout sur le contrôle de ce dernier par l'ARAF alors que celle-ci souhaite avoir un droit de regard et de contrôle sur l'ensemble du système ferroviaire (sur l'air "à quoi bon créer quelque chose qui potentiellement existe déjà ?")

Elle propose donc :

• une séparation claire des comptes de la SNCF par activités afin d'éviter les mouvements croisés et la dilution des subventions entre les activités conventionnées et commerciales
• un avis sur les contrats entre le gestionnaire d'infrastructures et les transporteurs
• un avis conforme de l'ARAF sur le futur "code du réseau ferré" mais aussi sur les tarifications de l'infrastructure, des services en gare, des services du fret ferroviaire (cours de marchandises par exemple)
• accéder aux informations commerciales des entreprises ferroviaires
• être le représentant de la France à la Commission Intergouvernementale du tunnel sous la Manche

Lundi 22 avril, l'ancien Ministre de l'équipement et des transports et Secrétaire général de l'Elysée, Jean-Louis Bianco, a remis au Premier Ministre son rapport sur les orientations en vue de la réforme du système ferroviaire français, dont le fonctionnement actuel remonte à 1997 avec la création de RFF.

La séparation SNCF - RFF, liée à la dissociation des activités de gestion de l'infrastructure et de transporteur souhaitée par la directive européenne 91-440, avait donné naissance, pour des raisons de compromis politico-syndical à un système instable du fait de la création d'une fonction de gestionnaire délégué de l'infrastructure, confiée à la SNCF. Ainsi, on avait privé RFF du pilotage opérationnel des opérations sous sa responsabilité. Résultat, une dérive des coûts, des délais, une complexité technico-administrative que le monde ferroviaire observe les yeux équarquillés en se demandant comment les trains arrivent à rouler !

La partition avait aussi pour objectif de délester la SNCF de la dette contractée par l'Etat, notamment avec le développement des lignes TGV. Initialement, RFF était essentiellement vu comme un organisme gestionnaire de la dette. Il est devenu en quinze ans un peu plus que cela.

Suite aux assises du ferroviaire en 2011, il était apparu évident qu'il fallait "réformer la réforme" et unifier le pilotage de l'infrastructure en regroupant RFF, la maintenance, l'ingénierie d'études (toutes deux sous la bannière de SNCF Infra) et la régulation du réseau (Direction de la Circulation Ferroviaire).

Trois EPIC pour gouverner le rail français

Dans notre article du 6 mars dernier, la grande question était de savoir si, pour faire simple, RFF retournait ou non à la maison mère. Compte tenu des prises de position de la Commission Européenne, la France s'oriente vers un choix prudent : un gestionnaire de l'infrastructure de plein exercice (développement, maintenance, régulation) constituant un Etablissement Public autonome (comme l'est aujourd'hui RFF), mais qui ne dépend pas pas du groupe SNCF (comme le souhaitait un temps son Président), mais d'un "établissement-mère" (sic !) qui chapeauterait aussi le transporteur SNCF... et qui ne serait autre qu'un troisième Etablissement Public dirigé par l'Etat. Or en tant qu'actionnaire unique, l'Etat serait toujours l'autorité de tutelle du gestionnaire d'infrastructure et du transporteur.

Bref, un scénario qui ressemble à première vue à France Télévisions, mais qui en diffère au second regard : si France Télévisions a une autorité hiérarchique sur les différentes chaines du groupe, ce ne serait pas le cas dans le système ferroviaire puisque ce "Pôle Public Ferroviaire" serait uniquement destiné à accueillir des fonctions transversales : restent à savoir lesquelles, car si la question des moyens généraux, des ressources humaines peuvent constituer des approches logiques et globalement pertinentes (quoique la question du statut ne manquera pas d'être posée !), la transversalité pourrait aussi concerner la stratégie et on peut comprendre qu'il existe des divergences de vue à ce niveau entre un gestionnaire d'infrastructure qui doit assurer de la productivité à son infrastructure tout en réduisant sa dette, et un transporteur qui doit dépenser le moins possible pour maximiser son chiffre d'affaires sur ses trains.

Une dette à résorber en urgence

La question de la dette est centrale : l'Etat ne pouvait la reprendre au risque de se voir pris dans le collimateur de Bruxelles, voire du FMI (30 milliards d'euros, ce n'est pas rien). Pour ce faire, la mission Bianco propose de mutualiser au niveau du PPU la fiscalité. Ainsi, l'endettement du GIU entrainerait un abandon de recette de l'Etat de l'ordre de 500 millions d'euros par an, c'est à dire la fiscalité acquittée par la SNCF et les dividendes versés à son actionnaire unique.

L'objectif de la réforme est aussi de simplifier les procédures administratives (moins de contrats entre acteurs du système ferroviaire), d'études, de validation et de financement, tout en cherchant des sources d'économies : la productivité visée est évaluée à au moins 1% par an mais les Présidents de RFF et de la SNCF visent un objectif de 2% annuels.

C'est aussi pour cette raison d'endettement que la mission Bianco préconise un sérieux réexamen des politiques d'investissement en privilégiant la modernisation des lignes régionales, l'amélioration des performances des grandes lignes en passant à des vitesses de 200 / 220 km/h contre 160 aujourd'hui, et l'amélioration de la capacité et de la fiabilité des grands noeuds ferroviaires, à commencer par l'Ile de France : à ce titre, Yves Ramette, jusqu'à présent Directeur Général de la RATP, devient Directeur Général Ile de France du GIU.

En outre, le "fameux article 4" des statuts de RFF sera réaffirmé comme règle d'or : la participation aux investissements du gestionnaire d'infrastructures ne pourra dépasser le niveau de recettes escompté afin de ne pas augmenter la dette. Les projets devront donc faire preuve de leur efficacité sur la productivité du réseau.

La mission Bianco propose aussi de renforcer le rôle de l'Autorité de Régulation des Activités Ferroviaires pour garantir la transparence du système français dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des activités voyageurs nationales et régionales envisagées à partir de 2019.

Le rapport Auxiette : le rôle des autorités organisatrices

Un second rapport, élaboré par Jacques Auxiette, Président de la Région des Pays de la Loire et de la commission transports de l'Association des Régions de France, a pour sa part mis l'accent sur le rôle des autorités organisatrices dans le nouveau système ferroviaire. Ses positions sont très majoritairement convergentes.

On notera que les Régions demandent la transparence financière sur l'utilisation de leurs subventions tant sur l'infrastructure que l'exploitation : en ce sens, la SNCF devrait présenter dès l'été des comptes par ligne.

Elles demandent aussi la liberté tarifaire, puisqu'elles dépendent aujourd'hui du barème kilométrique national, ce qui ne leur donne ni de moyens sur les coûts ni sur les recettes du TER.

Point de divergence, le rapport Auxiette suggère l'intégration dans le GIU des gares pour une vision exhaustive... et peut-être parce que les recettes tirées des baux de location pour les commerces pourraient alimenter la ligne de désendettement.

Vu que les Régions financent intégralement l'acquisition des matériels roulants, elles en demandent la propriété pleine et entière, alors qu'elle demeure aujourd'hui à la SNCF, à l'exception des rames en crédit-bail dans certaines Régions.

Par ailleurs, elles souhaitent se placer en position de coordination sur les politiques intermodales avec les transports urbains et départementaux

Enfin, on notera la proposition 29 qui ne manquera pas d'alimenter les débats du monde ferroviaire puisque les Régions souhaitent être maître d'ouvrage des projets qu'elles financent sur les transports de proximité : les EPIC du système ferroviaire seraient "assistants à maîtrise d'ouvrage".

En conclusion, l'objectif reste la mise en oeuvre de la nouvelle organisation au début de l'année 2015, laissant un peu plus de 18 mois aux acteurs pour se préparer à des changements pour le moins conséquents.

La commission européenne propose dans le cadre du "quatrième paquet ferroviaire" d'ouvrir complètement les transports ferroviaires intérieurs en décembre 2019 avec une transition jusqu'en 2023 pour les contrats signés avant 2019. Cela concernerait les liaisons nationales ainsi que les dessertes régionales, pour lesquelles l'Europe envisage de rendre obligatoire la procédure d'appels d'offres. Initialement, il était prévu de réserver la possibilité - motivée - de contrats exclusifs en gré à gré. Cependant, les prises de position des deux principales entreprises ferroviaires, la DB et la SNCF, en matière de gouvernance ferroviaire, ont probablement quelque peu crispé la commission.

Prenant ouvertement partie pour une intégration de la gestion de l'infrastructure dans un groupe piloté par l'exploitant historique, ces deux entreprises vont à rebours des positions affirmées par l'Europe dont on connaît le penchant pour un libéralisme certain. Question de fond : ne sont-elles pas les mieux placées pour savoir ce qui est bon pour le fonctionnement du rail ? Esquisse de réponse : leur vision n'est-elle pas intrinsèquement biaisée ? Et puis est-elle si uniforme qu'elle n'en a l'air ?

En Allemagne, l'ouverture du marché régional a eu pour conséquence l'arrivée de nouveaux opérateurs à hauteur de 20% des km-trains. La DB reconnait d'elle même que cette ouverture a précipité une évolution interne qui lui a permis de se rapprocher des attentes des Landers et des voyageurs, dans un contexte malgré tout difficile quelques années seulement après la réunification. Les coûts de production du km-trains ont diminué, ce qui a favorisé l'essor des dessertes ferroviaires en maîtrisant - autant que possible - les finances des autorités organisatrices. Il existe quelques cas particuliers, comme la gestion de la S-Bahn de Berlin : la mise en appel d'offres pour 2017 de la ceinture semble constituer une réponse du Sénat de Berlin aux manquements de la DB qui jouait un peu trop sur du velours. Enfin, le trafic fret demeure très dynamique par la diversité des transporteurs.

En France, la situation est plus complexe en France. Le marché intérieur est fermé et les autorités organisatrices sont à court de moyens pour financer l'essor attendu des dessertes, tout en dénonçant un manque de transparence sur l'usage de l'argent public et la décomposition des coûts de la SNCF. Sur les liaisons nationales, la complexité tarifaire du yield management masque de moins en moins une augmentation réelle des tarifs : certes, le train reste en France encore un peu moins cher que chez nos voisins, mais cet écart se gomme rapidement et surtout avec une capacité à jouer sur l'insuffisance de l'offre pour accentuer la hausse sur les trains les plus demandés.

Quant au fret, on peut affirmer que si le marché n'avait pas été ouvert en 2006, aujourd'hui, le transport de marchandises serait en état de mort clinique. Les trafics ont chuté, mais c'est aussi le résultat d'un manque de vitalité de l'activité économique française, au moins autant que l'inadéquation des prestations de l'entreprise historique face aux besoins de ses potentiels clients. Pire, la SNCF a été récemment sanctionnée pour avoir biaisée la concurrence (ce qui mériterait qu'on disserte sur l'intérêt d'utiliser des feuilles de pompe pour finir en dessous de 5 sur 20 !)

Pour aboutir à cette mise en concurrence, l'Europe s'oriente vers l'obligation d'une séparation physique, juridique et comptable entre les gestionnaires d'infrastructure et les exploitants. A Paris comme à Berlin, on dit déjà essayer d'infléchir cette position : affaire à suivre !