Le covid-19 accélère un mouvement de fond

Le débat avait émergé avant la pandémie : le modèle économique des franchises britanniques participe à l’animation des débats entre les Travaillistes et les Conservateurs au cours des dernières élections législatives au Royaume-Uni. La crise économico-sanitaire n’a donc fait qu’amplifier le mouvement. La campagne de communication pendant le confinement, « Le virus prend le train », n’a pas été jugé du meilleur goût par les opérateurs » et a eu pour effet d’amplifier l’usage de la voiture.

Le gouvernement britannique avait suspendu les franchises ferroviaires alors que le trafic avait chuté, avec au pic de la crise une baisse de 92% par rapport au niveau de 2019.

Depuis mars 2020, il assume, dans le cadre contractuel des procédures d’urgence, le risque commercial, ce qui a représenté environ 4 MM£ sur la seule période de mars à septembre 2020 (le premier confinement). Pour l’année 2021, le gouvernement de M. Johnson envisage un concours supplémentaire de 9 MM£ pour compenser les pertes et soutenir le retour au niveau nominal des dessertes. Des accords sont en cours de négociation pour gérer progressivement ces dotations.

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Londres King's Cross Station - 10 décembre 2015 - Parmi les faiblesses du système des franchises britanniques, la grande difficulté pour les voyageurs à jongler entre les opérateurs pour trouver le titre de transport avec une succession de tarifs différents. © M. Brocklebank

Des faiblesses, mais un trafic qui a doublé

Les franchises sont ainsi jugées à bout de souffle. Issues de la réforme de 1992 sous le gouvernement Major, elles ont incarné un modèle particulier de gestion du système ferroviaire privatisé, du moins dans la première séquence, incluant la gestion de l’infrastructure. Il fallut faire machine arrière devant les effets désastreux et dramatiques de la privatisation de l’infrastructure, repassée sous contrôle de l’Etat avec la création de Network Rail.

Cependant, l’absence de régulateur indépendant autre que le ministère des Transports est unanimement considéré comme une faiblesse. La compétition sur les prix pour obtenir les contrats a amené à certains débordements dans la compétition entre candidats, rognant parfois à l’excès sur leurs coûts structurels pour emporter les marchés, avec des difficultés à les exécuter convenablement, d’où certaines opérations de reprises en main par l’Etat en cas de défaillance du franchisé.

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Perth - 21 avril 2018 - Clin d'oeil aux IC125 High Speed Train qui quittent le rail britannique. Livrées entre 1975 et 1982, ces rames composées de 2 locomotives Diesel et de voiures Mark 3 étaient aptes à 201 km/h (125 mph) avaient été récupérées par Virgin Trains, dont la franchise a expiré en décembre 2019. L'une de ces rames partie au petit matin d'Inverness file en direction de Londres (King's Cross Station). © M. Brocklebank

Néanmoins, en dépit de critiques récurrentes, sur le plan commercial, le trafic a doublé depuis l’instauration des franchises en 1995, passant de 700 millions de voyages annuels à 1,7 milliards en 2019. L’offre a progressé en moyenne de 30% sur la seule période 2000-2019, en dépit de tarifs élevés (surtout pour les occasionnels, un peu moins pour les abonnés, avec une hausse moyenne de 25% depuis 2000) et de critiques récurrentes sur la régularité : ainsi, en 2019, la moitié des voyageurs du nord de l’Angleterre avaient subi un retard.

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Bingley - 1er septembre 2015 - Une automotrice série 333, construite par CAF, dessert la gare de Bingley près de Leeds : Northern Trains propose dans cette gare 2 missions dont l'une à la demi-heure (Leeds - Bradford) et l'autre au quart d'heure (Leeds - Skipton). © L. Mulrine

Un nouveau modèle en construction

Officiellement, le 20 mai 2021, le gouvernement de M. Johnson a donc refermé la page des franchises et publié un livre blanc. Une nouvelle entreprise publique est créée : Great British Railways. Son portefeuille sera assez large, car elle va chapeauter Network Rail. Ses missions seront

  • la définition et la perception des péages, reversés ensuite à Network Rail ;
  • la planification stratégique du réseau (récupérant certaines missions du ministère) ;
  • la construction horaire ;
  • la définition de la tarification pour le public ;
  • la gestion des contrats de service aux voyageurs, définissant la consistance de l’offre et les objectifs de qualité de service.

Cette nouvelle organisation doit aussi procurer des économies d’échelles en concentrant au sein de GBR des missions qui s’étaient retrouvées morcelées avec la création des franchises. Le livre blanc du gouvernement estime que les économies pourraient atteindre 1,5 MM£ annuels.

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Dahlwinnie - 7 septembre 2012 - Dans la campagne des Highlands, cet autorail série 170 Turbostar assure une liaison Inverness - Edinburgh alors confié à First Scotrail Services. © M. Brocklebank

L’un des sujets centraux sera :

  • la répartition du risque commercial entre les deux parties,
  • les opérateurs et le niveau d’exigences sur la consistance du service et les différents aspects de la qualité des prestations offertes aux voyageurs.

GBR devrait donc assumer une partie du risque en assurant aux opérateurs un niveau minimal de recettes. On peut donc envisager de considérer GBR comme une structure publique ayant un rôle d’autorité organisatrice (planification de l’offre, définition de la qualité de service, gestion des contrats). Mais attention, il ne s’agit pas d’une renationalisation : ce n’est pas non plus le retour aux British Railways d’avant la réforme Major et le gouvernement maintient sa confiance dans les entreprises privées et souhaite canaliser leurs initiatives. Le nouveau modèle ressemble pour partie aux délégations de service public à la française et au système adopté en Espagne pour la mise en concurrence des dessertes à grande vitesse avec le rôle de pivot de l'ADIF. Mais il reste encore largement à construire et à juger sur pièces. La volonté de simplification ne peut cependant pas être critiquée...

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Kirkby Stephen - 27 avril 2019 - Un autorail série 158 avec cette disposition traditionnelle au Royaume-Uni le soufflet d'intercirculation en plein milieu de la face avant. Notez la petite gare coquette dans la campagne entre Carlisle et Leeds, sur cette ligne confiée alors à Arriva. © L. Mulrine

Les nouveaux contrats devront aussi composer avec une évolution de la demande encore difficile à cerner entre d’une part l’augmentation du trafic souhaitée dans une logique de report modal et de réduction de l’empreinte environnementale des déplacements et, d’autre part, l’effet d’un essor du télétravail. Le rapport s’attend à un écrêtement des heures de pointe, un meilleur lissage toute la journée et une évolution de la répartition des motifs professionnels et personnels d’usage du train.

La question du découpage des contrats ne semble pas encore abordée : jusqu’à présent, il était uniquement géographique et les franchises assuraient à la fois des liaisons Grandes Lignes et le trafic régional. Néanmoins, le gouvernement envisage une flexibilité accrue en accordant un peu plus de liberté aux opérateurs sur la tarification Grandes Lignes, dans l’objectif d’améliorer l’usage du train (offres promotionnelles par exemple), voire d’aller jusqu’à permettre des services en open-access sur certaines liaisons qui pourraient être « autoportantes ».

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Yarm - 11 février 2019 - Une rame série 180, parmi les successeurs des HST car également aptes à 201 km/h (125 mph), construite par Alstom : la traction Diesel est encore largement présente y compris sur certaines liaisons Grandes Lignes comme ici entre Londres et Sunderland. © L. Mulrine

Ecosse et Pays de Galles : ça grogne

Les critiques prennent aussi un virage politique : le Pays de Galles remarque un déséquilibre dans l’affectation des ressources. Alors qu’il dispose de 11% du réseau ferroviaire, il ne reçoit que 1,5% du financement national. En conséquence, le gouvernement gallois souhaite reprendre la gestion de ses lignes. Même chose en Ecosse, mais là, le sujet va bien au-delà des seules questions ferroviaires…

Quoi qu’il en soit, la « réforme Johnson » constitue bien un tournant de grande ampleur. Reste encore à faire la part entre le fond et ce qui relève de la communication politique de ce personnage politique coutumier de tels effets…