Réformer une réforme - volontairement ? - inachevée

Au sixième jour de grève à la SNCF et à la veille du passage en première lecture à l’Assemblée Nationale du projet de réforme ferroviaire, la mobilisation contre le projet reste forte. Après avoir été opposés en 1995-1996 à la séparation – partielle – entre l’exploitant et le gestionnaire d’infrastructure aboutissant à la naissance de RFF, les organisations syndicales s’opposent au projet de réforme qui vise à constituer un gestionnaire de plein exercice des infrastructures en réunissant tous les métiers au sein d’une seule entité, laquelle serait séparée des métiers d’opérateur et de gestionnaire des gares, tout en faisant partie du même groupe public. En résumé, l’Etat propose un système ferroviaire à 3 entités (SNCF, SNCF Réseau, SNCF Mobilités) contre 2 aujourd’hui : « choc de simplification » avez-vous dit ?

Une réforme est pourtant nécessaire et même indispensable : l’entité hybride que constitue le « gestionnaire d’infrastructure délégué » (SNCF infra) par lequel RFF est obligé de passer est une source majeure de perte d’efficacité et de surcoûts. Dans un système ferroviaire plombé par 44 MM€ de dette, l’équation économique est cruciale pour l’existence même d’un réseau voies ferrées en France. La réforme partielle de 1997 était restée au milieu du gué afin de ne pas trop froisser les organisations syndicales.

Il est temps d’achever le processus, pas tant parce que les directives européennes l’imposent, mais parce que le bon sens légitime le principe. Rien à voir avec la crise d’hystérie collective, semble-t-il initiée par certaines Régions, autour des rectifications de quais avec les nouveaux matériels, ou avec les enseignements de l’accident de Brétigny l’été dernier.

L’objectif de l’unification de l’infrastructure est donc technique, au travers d’une meilleure efficacité de la structure au service de la modernisation du réseau, et financière en parvenant à maîtriser la dette et les coûts des projets, pour les rendre plus soutenables pour les collectivités les projets de développement en Régions. Si le récent audit mené en PACA – qui démontrait que seul 25% des coûts présentés par RFF pour la réouverture de Saint Auban – Digne étaient justifiés – est peut-être un peu réducteur, du moins avait-il pour avantage de poser la question d’un manque de justification des coûts présentés.

Des intérêts contradictoires

Plus délicate est la question de l’intégration de l’opérateur et du gestionnaire d’infrastructure dans le même établissement public. Dans le monde ferroviaire d’aujourd’hui, les intérêts du premier et ceux du second ne sont pas strictement identiques.

Le premier cherche à réduire sa dette, qui augmente mécaniquement de 4% par an, hors créations de nouvelles LGV, et à faire circuler un maximum de trains sur l’ensemble du réseau.

Le second cherche surtout à faire circuler ses trains d’abord, et de préférence le moins possible pour avoir une rentabilité maximale de la place offerte. En voulant s’autoproclamer comme « la référence mondiale en matière de service de mobilité », la SNCF mise aussi sur ses autres activités, notamment routières : la SNCF est de fait de moins en moins un opérateur ferroviaire. La contradiction est flagrante.

Et quand la SNCF considère que le projet d’entreprise du gestionnaire d’infrastructure devra découler de celui de l’opérateur, on ne peut être qu’inquiet pour l’avenir du transport ferroviaire en France, puisque celui-ci ne cache plus son militantisme avéré pour l’autocar (avec IDBUS ou ses propositions auprès des Régions pour nombre de TER). Le gestionnaire d’infrastructure, doit donc être doté d’un projet autonome, plus large que celui de l’opérateur principal, si le transport ferroviaire veut pouvoir disposer d’outils de reconquête.

Il serait illusoire de croire que le retour à la « bonne vieille SNCF d’antan » serait le seul moyen de renouer avec l’efficacité du système ferroviaire, puisque de 1938 à 1997, la SNCF a certes eu quelques beaux succès, mais ses considérations techniques et économiques ont tout de même conduit à la disparition de 50 000 km de voies ferrées. Qui plus est, au sein de l’ancienne SNCF, les métiers de l’infrastructure et d’exploitation étaient déjà clairement séparés, y compris dans les mentalités.

La réforme de 1997 et ses vertus

Pourtant, la réforme de 1997 avait eu quelques avantages. En créant RFF, alors établissement de gestion de la dette, la France avait pu se qualifier pour la monnaie unique européenne.

Ferroviairement parlant, la montée en puissance de RFF a permis de faire émerger un nouvel acteur et de créer une troisième voix entre les Régions et la SNCF, de faire entrer de nouveaux opérateurs de fret qui ont permis d’éviter – ou du moins de retarder – le naufrage de cette branche d’activité, voire, selon l’avis de certains élus régionaux, d’avoir un dialogue plus ouvert et plus prospectif sur le devenir du transport ferroviaire en France.

Autre exemple : sans RFF, il est probable que le cadencement n’aurait pas vu le jour en France. Lorsque la Région Rhône-Alpes y a travaillé dès 2001, elle s’est heurtée à l’opposition systématique de la SNCF, avant que celle-ci ne s’en arroge la paternité en 2007.

La création de RFF a eu au moins cet avantage de montrer que l’infrastructure était un véritable métier avec son propre projet, même si la logique « faisons de l’infrastructure et on verra ensuite ce qu’on y fait rouler » a eu du mal à quitter les esprits des décideurs : en atteste le catalogue de lignes nouvelles issues du SNIT d’octobre 2011, dénué de toute connexion avec l’impact sur la dette ferroviaire. C’est d’ailleurs un des axes centraux de la réforme ferroviaire que de renforcer l’article 4 de RFF, destiné à empêcher la formation d’une nouvelle dette et la préservation des gains de productivité au sein du gestionnaire d’infrastructure tant que le système produit de la dette.

Les gares restent pour l’instant à quai

Si la réforme ferroviaire prévoit de fusionner la gestion du patrimoine foncier et immobilier de la SNCF et de RFF, le statu quo quant à la gestion des gares a été acté par le gouvernement, alors que nombre de voix, y compris parmi des députés fins connaisseurs du sujet, considèrent que les gares doivent intégrer non pas l’opérateur mais le gestionnaire d’infrastructures. La SNCF y est opposée car c’est un moyen pour elle de limiter à la portion congrue la concurrence et surtout, c’est un centre de profit à haute valeur ajoutée, alors même que le TGV ne nourrit plus les caisses de l’exploitant et que les Régions surveillent de plus en plus près l’utilisation de leurs subventions.

A l’inverse de la tendance européenne, comme en Espagne ou en Suède, ou les gares sont dans le gestionnaire d’infrastructures, la France se singulariserait par ce choix hybride, qui probablement ne tiendra que jusqu’au jour où des opérateurs de voyageurs viendront s’installer de façon plus visible que l’unique train de nuit de Thello.

La question du statut

Sujet sensible à la SNCF, la préservation du statut cheminot des agents SNCF transférés au gestionnaire d’infrastructure constitue l’un des principaux arguments de mobilisation, allant bien au-delà de ce seul domaine puisque les agents de conduite, bien que non concernés par la réforme, se mobilisent aussi pour la préservation du statut.

De leur côté, les opérateurs alternatifs sont favorables à un cadre social cohérent à condition qu’il ne soit pas calqué sur celui de la SNCF. Leur message est clair : si tel était le cas, ils envisageraient leur retrait du marché français. De quoi mettre quelques dizaines de milliers de camions en plus chaque jour sur nos routes… récupérés par Geodis, filiale de la SNCF ?

Inversement, le statut cheminot serait-il plus profitable aux actuels employés de RFF, la plupart sous contrat de droit privé ? Certes, la plus forte proportion de cadres et leur petit nombre (1500 soit 100 fois moins qu’à la SNCF) ne rendent pas leur parole très audible…

Du service public ferroviaire et du rôle de l’Etat

En outre, on rappellera le flou dans lequel demeure la notion de service public ferroviaire puisque la Loi d’Orientation des Transports Intérieurs de 1982 n’évoque qu’un « droit aux transports ». Elle précise dans son article 2 que « la mise en œuvre progressive du droit au transport permet aux usagers de se déplacer dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité et de prix ainsi que de coût pour la collectivité, notamment par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public ». Autant dire un flou quasi-total : le droit français ne sait définir ce qu’est le service public ferroviaire. En la matière, la régionalisation a permis de le définir par convention en faisant des Régions des autorités organisatrices. L’Etat est devenu AOT lui aussi, mais de façon plus souple et sur un champ limité aux « Trains d’Equilibre du Territoire », et avec une plus faible capacité à redresser l’offre qui lui incombe, contrairement aux Régions.

La question du rôle de l’Etat n’est pas négligeable dans le débat actuel. C’est à lui de fixer une véritable politique et une programmation des projets de transports nationaux. C’est à lui de donner le pouvoir aux Régions de dessiner le développement de leur territoire au travers du transport ferroviaire. C’est à lui de définir la consistance de l’offre ferroviaire nationale. C’est à lui de poser les règles du système, y compris pour l’ouverture du marché : à ce titre, il n’est plus question de savoir s’il faut ou non autoriser de nouveaux opérateurs, mais plus de savoir quand et comment.